III OSK 1460/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lubin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 916/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubinie na uchwałę Rady Gminy Lubin z dnia 11 grudnia 2017 r. nr LVI/387/2017 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 916/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: Rada Gminy) z 11 grudnia 2017 r., nr LVI/387/2017, w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części stanowiącej tabelę 3 w załączniku nr 1 ustalająca stawki opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych wydana została z naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że aprobuje wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w aktualnym stanie prawnym brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustanowienia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Oznacza to, że powołane w zaskarżonej uchwale podstawy prawne - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: u.s.g.) i art. 24a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) nie uzasadniały ustalenia stawek tych opłat. Sąd wskazał, że brak upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały przez radę gminy wywołuje zasadniczo nieważność uchwały. Z uwagi jednak na upływu terminu rocznego od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie orzekł o nieważności uchwały w zaskarżonej części, lecz - na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. - uznał ją za niezgodną z prawem Sąd dodał, że na przeszkodzie uwzględnienia skargi nie stał § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701; dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2006 r.), bowiem Sąd jest władny odmówić stosowania w danej sprawie rozporządzenia niekonstytucyjnego, ponadto do wydania uchwały niezbędne jest upoważnienie ustawowe. Podkreślił również, że nie ma podstaw do różnicowania ocen odnośnie zatwierdzenia taryf lub ich ustalenia na podstawie art. 24 i art. 24a u.z.z.w., a Rada Gminy nie miała racji, że orzecznictwo sądowe na tle art. 24 u.z.z.w. i na tle innych ustaw nie mogło być odpowiednio odnoszone do uchwały podjętej na podstawie art. 24a u.z.z.w. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 24a ust. 1, 2 i 3 u.z.z.w. poprzez błędne zastosowanie normy prawa procesowego w związku z błędną wykładnią art. 24a ust. 1, 2 i 3 (w szczególności ust. 1), polegającą na uznaniu, że opłata przyłączeniowa nie stanowi kwoty mieszczącej się w kategorii pokrycia kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, i w konsekwencji wydanie wyroku stwierdzającego podjęcie uchwały z naruszeniem prawa, 2/ art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 24a ust. 1, 2 i 3 u.z.z.w. poprzez niezastosowanie normy prawa procesowego w sytuacji, kiedy opłata przyłączeniowa winna być zaliczona do kategorii pokrycia kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, którą to kategorią posługuje się art. 24a ust. 1, i w konsekwencji niewydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo że Rada Gminy miała upoważnienie do ustalenia opłaty przyłączeniowej, a podstawę tą stanowił art. 24a ust. 1 u.z.z.w., 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 24a ust. 1 u.z.z.w. poprzez pominięcie dokonania wykładni pojęcia "pokrycie kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków", w sytuacji gdy ustalenie istnienia lub nieistnienia podstawy prawnej dla rady gminy wymagało przeanalizowania, czy "opłata przyłączeniowa" nie stanowi takiego właśnie wydatku, 4/ art. 24a ust. 1 u.z.z.w. poprzez błędne przyjęcie, iż opłata przyłączeniowa nie stanowi kwoty wymienionej w tym przepisie i nie powinna być zaliczona do kosztów wymienionych w tym przepisie, 5/ art. 94 u.s.g. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Rada Gminy działała na podstawie upoważnienia ustawowego uprawniającego ją do określenia opłaty przyłączeniowej na podstawie art. 24a ust. 1 u.z.z.w., 6/ § 5 pkt 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. poprzez odmowę jego zastosowania w sytuacji, kiedy w stosunku do tego przepisu nie orzeczono o jego niekonstytucyjności i o przekroczeniu upoważnienia dla rady gminy do stanowienia aktu prawnego, 7/ § 5 pkt 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. poprzez przyjęcie, iż przepis ten mógł mieć zastosowanie także do uchwały podejmowanej na podstawie art. 24a ust. 1 u.z.z.w. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylnie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwione. Na wstępie zauważyć należy, że podniesione w ich ramach liczne zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do braku możliwości przyjęcia art. 24a ust. 1 u.z.z.w. za podstawę upoważnienia dla rady gminy do ustanowienia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Sąd uznał, że nie ma w tym zakresie podstawy do różnicowania ocen odnośnie zatwierdzenia taryf lub ich ustalenia na podstawie art. 24 i art. 24a u.z.z.w. Mając to na uwadze wskazać zatem należy, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela, art. 24 u.z.z.w. nie stanowi podstawy prawnej ani do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty. Wskazany przepis dotyczy bowiem zatwierdzania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.z.z.w., czyli taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że podstawą taką nie jest ani art. 24 u.z.z.w. ani art. 15 u.z.z.w. Wprawdzie ten ostatni stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację budowy przyłączy do tych sieci na własny koszt (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.), lecz rozróżnić należy obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro zaś w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy" to nie jest dopuszczalne wprowadzanie opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie są to bowiem opłaty za usługi komunalne, lecz rodzaj ukrytych danin narzuconych wraz z "usługą" jako warunek korzystania z urządzeń gminnych (zob. np. wyrok NSA z 25 czerwca 2020 r., I GSK 452/18 i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo; por. też. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1799/18, CBOIS). Podstawą prawną dla wprowadzenia tych opłat w drodze uchwały rady gminy nie jest również art. 24a u.z.z.w. Przepis ten, dodany do regulacji u.z.z.w. na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 729), uzupełnił wprawdzie treść art. 24 u.z.z.w., lecz nie w zakresie pozwalającym na nałożenie tych opłat. Wynikające z art. 24a u.z.z.w. upoważnienie rady gminy do uchwalenia cen i stawek opłat aktywuje się przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 24a ust. 1 u.z.z.w., w okresie pierwszych 18 miesięcy od tych zdarzeń obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Pomimo odmiennych procedur ustalania oraz wynikającego z art. 24a ust. 1 u.z.z.w. ograniczenia cen i stawek opłat dla nowych przedsiębiorstw do wysokości zapewniającej pokrycie uzasadnionych kosztów, zarówno art. 24 u.z.z.w., jak i art. 24a u.z.z.w., dotyczą taryf. Tożsamość pojęcia "taryfa" użytego w art. 24 u.z.z.w. oraz zwrotu "ceny i stawki opłat" z art. 24a u.z.z.w. potwierdza bowiem definicja legalna "taryfy" zawarta w art. 2 pkt 12 u.z.z.w., zgodnie z którą taryfa oznacza zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Analogicznie w przypadku art. 24a u.z.z.w. stwierdzić zatem należy, że upoważnienie rady gminy do uchwalenia cen i stawek opłat zapewniających pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nie stanowi wyraźnej podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zarzut błędnej wykładni art. 24a u.z.z.w. uznać należy zatem za nieusprawiedliwiony. Wyrażonego wyżej stanowiska nie zmienia fakt, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Sąd I instancji słusznie stwierdził bowiem, że rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Żadna z podstaw prawnych stanowiących upoważnienie do wydania przez Ministra Budownictwa rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. nie obejmowała natomiast swoim zakresem uprawnienia do zamieszczenia w tym rozporządzeniu stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Nastąpiło to zatem w tym zakresie z przekroczeniem delegacji ustawowej do wydanie tego rozporządzenia. Odmowa zastosowania tego rodzaju normy przez sąd administracyjny nie wymaga natomiast stwierdzenia jej niekonstytucyjności i wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnienie każdego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było bowiem i jest przyjmowane zgodnie zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś uzasadnienie dla tego uprawnienia znajduje się w przepisach art. 8, 178 i 184 Konstytucji. W świetle powyższego uznać należy, że w warunkach niniejszej sprawy wobec podjęcia zaskarżonej uchwały bez upoważnienia ustawowego, Sąd I instancji, stwierdzając istotne naruszenie prawa oraz upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, słusznie orzekł o jej niezgodności z prawem w zaskarżonej części na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że podstawy kasacyjne oparte na zarzutach naruszenia art. 24a ust. 1 u.z.z.w. i § 5 pkt 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., a także art. 145 § 1 pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 24a ust. 1, 2 i 3 u.z.z.w. oraz art. 94 u.s.g. nie są usprawiedliwione. Na marginesie zauważyć należy, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu nie mógł być i nie był art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który może znaleźć zastosowanie w sprawie, w której przedmiotem skargi jest decyzja lub postanowienie, a nie uchwała rady gminy. Za nieskuteczny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 24a ust. 1 u.z.z.w. Jak bowiem wskazano wyżej przyjęta do wyrokowania przez Sąd I instancji wykładnia art. 24a ust. 1 jest prawidłowa. Wprawdzie uzasadnienie wyroku może być uznane za lakoniczne w tym zakresie, lecz w całokształcie zawiera wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób zwięzły odniósł się do wszystkich istotnych kwestii, posiłkując się przy tym orzecznictwem sądów administracyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o braku upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz poznanie jego motywów. W konsekwencji nie można uznać, że w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 24a ust. 1 u.z.z.w. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).