I OSK 1127/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 16/07 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu z 2-letnich studiów uzupełniających na IV rok studiów magisterskich oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 16/07 oddalił skargę A. M. wniesioną na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu z 2-letnich studiów uzupełniających na IV rok studiów magisterskich. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] w L. po rozpatrzeniu wniosku A. M. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Rektora Uniwersytetu [...] w L. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w L. z dnia [...] stycznia 2005 r. o przeniesieniu A. M. z 2-letnich studiów uzupełniających dla absolwentów administracji na IV rok studiów jednolitych prawniczych w roku akademickim 2004/2005 - na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia swojej decyzji z dnia [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z § 11 Regulaminu Studiów w Uniwersytecie [...] w L. z dnia [...] kwietnia 1992 r. organem właściwym do dokonywania przeniesień studentów jest dziekan wydziału. Przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, jak również żaden z przepisów Regulaminu studiów nie dawał prodziekanowi wydziału uprawnień do rozstrzygania indywidualnych spraw studentów. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność, niezależnie od trafności merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji organ wskazał, że Regulamin studiów obowiązujący w dacie podjęcia decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nie zawierał postanowień o możliwości przeniesienia studenta ze studiów uzupełniających na jednolite studia magisterskie. § 11 Regulaminu stanowi o przeniesieniu do innej szkoły wyższej, na inny pokrewny kierunek oraz o przeniesieniu ze studiów dziennych na zaoczne albo ze studiów zaocznych na dzienne. W związku z powyższym organ uznał ponadto, że decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana bez podstawy prawnej, co skutkowało jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Rektor Uniwersytetu [...] w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, chociaż dotknięta uchybieniami proceduralnymi nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) podlegała oddaleniu. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji miał na względzie treść art. 161 obowiązującej w dniu wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), z którego wynika, że do decyzji podjętych przez organ uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Sąd wskazał, że jak wynika z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne, obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Niezachowanie przez organ wymagań określonych bezwzględnie obowiązującymi przepisami regulującymi jego właściwość, stanowi naruszenie przepisów o właściwości i zaliczane jest do wad kwalifikowanych decyzji administracyjnych skutkujących nieważnością aktu (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) bez względu na trafność lub nietrafność merytoryczną rozstrzygnięcia. Z przepisów powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym rozważanej w powiązaniu z dopuszczonymi przez Sąd na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. jako dowody na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., obowiązującymi na dzień wydania decyzji, której nieważność stwierdzono: Regulaminem studiów (z dnia 1 kwietnia 1992 r.) oraz Statutem Uniwersytetu [...] w L. (z dnia 8 lipca 1991 r.) wynika, że organem uczelni uprawnionym do przeniesienia studenta ze studiów uzupełniających dla absolwentów administracji na magisterskie studia prawnicze był dziekan wydziału, a nie prodziekan wydziału. Zgodnie z art. 46 ust. 2 powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym organami jednoosobowymi uczelni są rektor i dziekani. Rektor kieruje działalnością uczelni, reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników oraz studentów uczelni, w szczególności podejmuje decyzje w sprawach zastrzeżonych w ustawie do jego kompetencji, a także określonych w innych przepisach (art. 49 ust. 1, ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy). W myśl art. 52 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy dziekan kieruje wydziałem, reprezentuje go na zewnątrz, jest przełożonym pracowników i studentów wydziału, podejmuje decyzje dotyczące funkcjonowania wydziału, nie zastrzeżone dla innych organów uczelni lub dyrektora administracyjnego, a także podejmuje decyzje w innych sprawach określonych w ustawie lub statucie uczelni. Szczegółowy ustrój uczelni oraz inne sprawy dotyczące jej funkcjonowania, nie uregulowane w ustawie, określa statut (art. 9 ustawy). Zgodnie więc z § 44 ust. 2 w związku z § 48 powołanego powyżej statutu uczelni dziekan określa zakres zadań prodziekanów oraz zakres ich kompetencji do podejmowania decyzji. Prawa i obowiązki studenta związane z tokiem studiów określa regulamin studiów (art. 143 ust. 1 cyt. ustawy). Stosownie do § 3 Regulaminu studiów w Uniwersytecie [...] w L. z dnia 1 kwietnia 1992 r. w sprawach objętych regulaminem studiów wszystkie decyzje podejmuje właściwy dziekan, natomiast w myśl § 11 regulaminu decyzje w sprawie przeniesienia studenta do innej szkoły, na inny pokrewny kierunek studiów w uniwersytecie, ze studiów dziennych na zaoczne oraz ze studiów zaocznych na studia dzienne - podejmuje dziekan wydziału. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przeniesienia studenta ze studiów uzupełniających dla absolwentów administracji na magisterskie studia prawnicze był dziekan wydziału, chyba że obowiązywało wydane przez dziekana upoważnienie prodziekana wydziału do wydawania decyzji w tym przedmiocie. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2007 r. pełnomocnik organu oświadczył, że w kadencji 2002-2005 upoważnienia do wydawania przez prodziekanów decyzji administracyjnych z upoważnienia Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w L. nie były wydawane. Sąd uznał zatem, że decyzja Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w L. z dnia [...] stycznia 2005 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem podlegała stwierdzeniu nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zasadnie zatem Rektor Uniwersytetu [...] w L. zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nieważność decyzji o przeniesieniu. Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu organu, że decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. wydana została bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W myśl § 11 ust. 1 Regulaminu studiów student może przenieść się do innej szkoły lub na inny pokrewny kierunek studiów w uniwersytecie za zgodą dziekana wydziału przyjmującego, jeżeli wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z przepisów obowiązujących w wydziale, który opuszcza. Stosownie do treści ust. 3 tego paragrafu student może ubiegać się o przeniesienie ze studiów dziennych na studia zaoczne albo ze studiów zaocznych na studia dzienne; decyzje w sprawie przeniesienia i wyrównania różnic programowych podejmuje dziekan. Zgodnie z należącą do zasad wykładni logicznej przepisów zasadą wnioskowania z większego na mniejsze (tzw. argumentum a maiori ad minus) polegającą na wniosku, że komu wolno czynić więcej, temu wolno czynić mniej, a kto jest zobowiązany do większego, ten jest także zobowiązany do mniejszego - skoro studentowi przysługuje prawo do przeniesienia się do innej szkoły, na inny kierunek studiów w uniwersytecie, ze studiów dziennych na zaoczne, ze studiów zaocznych na dzienne, to przysługiwałoby mu również prawo do przeniesienia się ze studiów uzupełniających na magisterskie jednolite w obrębie tego samego wydziału. W ocenie Sądu sam fakt przeniesienia studenta ze studiów uzupełniających na magisterskie jednolite w obrębie tego samego wydziału decyzją administracyjną nie stanowiłoby wady kwalifikowanej skutkującej nieważnością decyzji, jednakże wydanie owej decyzji przez niewłaściwy organ - taką wadę stanowi. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zarzucane przez skarżącą w skardze, w świetle wyczerpującego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz prezentowanego przez orzecznictwo i doktrynę poglądu, że z uwagi na autonomię uczelni wyższych, decyzja organów uczelni nie musi spełniać tak surowych kryteriów, jak decyzja organu administracji publicznej Sąd uznał za uchybienie przepisów postępowania niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Uchylenie decyzji w związku z tym uchybieniem skutkowałoby wydaniem ponownie decyzji o tej samej sentencji, utrzymującej w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., tyle że z odpowiadającym art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnieniem faktycznym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. M., zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie wyjaśnienia pełnomocnika procesowego jako dowodu, podczas gdy okoliczność udzielenia lub nieudzielenia upoważnienia dla prodziekana do wydawania decyzji powinna zostać udowodniona w inny przewidziany przez K.p.a. sposób. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że w sprawie nie została udowodniona okoliczność istnienia, bądź nieistnienia upoważnienia dla Prodziekana Wydziału do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przeniesienia. Jedynym bowiem dowodem jest oświadczenie pełnomocnika procesowego, z którego wynika, iż na podstawie wyjaśnień dziekanatu w kadencji 2002-2005 nie były wydawane przez Dziekana upoważnienia dla Prodziekanów do wydawania takich decyzji. Skoro z treści uzasadnienia orzeczenia wynika, że jest to oświadczenie wiedzy, pełnomocnik powinien zostać przesłuchany w charakterze świadka. Pełnomocnik informuje bowiem o faktach, które powinny zostać stwierdzone poprzez zeznania strony, świadka lub dokument urzędowy. W ocenie skarżącej dopuszczenie wyjaśnień pełnomocnika procesowego jako dowodu, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy, stanowi naruszenie art. 75 K.p.a. bowiem jest to źródło dowodowe sprzeczne z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w żadnym przepisie jako źródła dowodowego wyjaśnień pełnomocnika procesowego. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r. (II SA 370/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 95), w którym Sąd ten stwierdził, że gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada stawianym jej wymaganiom. Autorka skargi kasacyjnej opiera ją na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym jako przepisy, które zostały naruszone przez Sąd I instancji wskazuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, 75, 76 § 1 i art. 80. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie stanowią zarzuty naruszenia przepisów regulujących procedury obowiązujące przed organami administracji publicznej. Powyższe odnosi się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Reguły postępowania sądowoadministracyjnego określone zostały w powołanej wcześniej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia wyroku sądu, to może być oparta na zarzucie naruszenia przepisów mających zastosowanie w postępowaniu przed sądem, tymi zaś nie są przepisy regulujące procedurę administracyjną. Odnosząc powyższe uwagi do skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż powołane w niej zarzuty nie stanowią podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie został powołany żaden przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym, który ewentualnie miałby naruszyć Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Z tych względów mając na uwadze zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.