I OSK 1409/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Op 626/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku energetycznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku energetycznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 25 marca 2016 r. J. M. zwróciła się o przyznanie dodatku energetycznego. W treści formularza wniosku oświadczyła, że: prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, przyznano jej dodatek mieszkaniowy, jest stroną umowy kompleksowej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej, tj. w lokalu położonym w N. przy ul. L. Natomiast w części formularza wniosku wypełnianej przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej podano, że wnioskodawczym odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. W dniu 22 kwietnia 2016 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że nie dysponuje umową najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. L. w N., ponieważ administrator nie chce wydać takiej umowy, mimo iż na zajmowany lokal mieszkalny dostała skierowanie z Gminy N. w 2012 r. oraz że na tej podstawie zakład energetyczny zawarł z nią umowę na dostawę energii do tego lokalu. Do oświadczenia wnioskodawczyni dołączyła kserokopię umowy kompleksowej z 5 kwietnia 2013 r. zawartą pomiędzy nią a "T." Spółka z o.o. z siedzibą w K. o dostarczanie energii elektrycznej do lokalu mieszkalnego położonego w N. przy ul. L. Decyzją z [...] maja 2016 r. Burmistrz N., działając m.in. na podstawie art. 5c i art. 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U z 2012 r. poz. 1059, z późn. zm., dalej: ustawa), odmówił J. M. przyznania dodatku energetycznego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada umowę na dostawę energii elektrycznej zawartą z przedsiębiorstwem energetycznym na lokal przy ul. L. w N. Odrębną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówiono J. M. przyznania dodatku mieszkaniowego, wobec tego nie legitymuje się statusem odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej, o którym mowa w art. 3 pkt 13c ustawy, a to z kolei oznacza, że nie przysługuje jej dodatek energetyczny. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wskazała, że nadal jest najemcą lokalu mieszkalnego, gdyż stosunek umowny wiąże strony mimo upływu terminu (w tym przypadku umowy najmu), co wynika z treści art. 674 K.c., a to oznacza, że jest związana umową zakupu energii elektrycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że J. M. zwróciła się do Burmistrza N. o przyznanie dodatku energetycznego, wskazując, że przyznano jej dodatek mieszkaniowy, podczas gdy z adnotacji pracownika OPS w N. wynika, iż wnioskodawczyni odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Kolegium wywiodło, że wnioskodawczyni nie posiada prawa do dodatku mieszkaniowego, bowiem Zastępca Dyrektora OPS w N. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego z powodu nieposiadania tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkuje oraz z uwagi na fakt, że nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal socjalny lub zamienny. Kolegium wyjaśniło, że w wyniku rozpatrzenia odwołania J. M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji, zatem wnioskodawczyni nie dysponuje aktem administracyjnym przyznającym jej dodatek mieszkaniowy. Organ pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw prawnych by w postępowaniu o przyznanie dodatku energetycznego prowadzić postępowanie w zakresie posiadania przez stronę, bądź nie, tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, do którego ubiegała się o dodatek mieszkaniowy. Istotnym jest bowiem w sprawie o dodatek energetyczny fakt, iż decyzja odmawiająca przyznania jej dodatku mieszkaniowego ma walor decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy zaznaczył, że bez znaczenia dla odmowy przyznania dodatku energetycznego pozostaje fakt, iż wnioskodawczyni spełnia pozostałe warunki przewidziane ustawą do otrzymania dodatku energetycznego, tj. jest stroną umowy sprzedaży energii elektrycznej i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej, ponieważ osoba, która chce otrzymać dodatek energetyczny musi spełniać kumulatywnie (łącznie) wszystkie warunki określone w art. 3 pkt 13c ustawy. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Opolu J. M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a nadto naruszenie art. 6 w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5c oraz art. 5d w związku z art. 3 pkt 13c ustawy poprzez ich błędna wykładnię. W uzasadnieniu podniosła, że Kolegium, rozpoznając sprawę oparło się wyłącznie na kryterium formalnym braku decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego związanego z uprawnieniem skarżącej do dodatku mieszkaniowego. Konsekwencją zaś odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego była odmowa przyznania dodatku energetycznego. W ocenie skarżącej, organ powinien wyjaśnić a następnie odnieść się do kwestii uprawnienia skarżącej do dodatku mieszkaniowego, z uwzględnieniem zarzutów dotyczących statusu zajmowanego przez skarżącą mieszkania i istniejącego co do tego sporu pomiędzy skarżącą a Gminą N. Sprawa w tym kontekście nie została wyjaśniona. Według skarżącej, zaskarżona decyzja narusza także przepisy ustawy poprzez ich błędną wykładnię, albowiem nie do przyjęcia jest pogląd, że dodatek energetyczny przysługuje jedynie osobie posiadającej formalną decyzję przyznającą dodatek mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył treść art. 3 pkt 13c, art. 5c i art. 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne. Podał, że analiza przepisów ustawy wskazuje, że dodatek energetyczny jest świadczeniem wypłacanym obok dodatku mieszkaniowego osobie, która wystąpi o jego przyznanie odrębnym wnioskiem, inicjując w ten sposób osobne postępowanie w sprawie przyznania dodatku energetycznego. Otrzymanie powyższych dodatków wymaga oddzielnych wniosków i spełnienia różnych kryteriów ustawowych określonych w dwóch różnych ustawach. Nie istnieje zatem automatyzm w przyznawaniu dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. Dodatek energetyczny jest przyznawany począwszy od miesiąca złożenia wniosku, po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków jego przyznania wskazanych w ustawie, w tym zwłaszcza po wykazaniu, że wnioskodawca ma status odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej, czyli ma przyznany dodatek mieszkaniowy. Przyznanie dodatku mieszkaniowego na rzecz odbiorcy energii elektrycznej uprawnia go do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dodatku energetycznego, natomiast brak przyznanego dodatku mieszkaniowego uniemożliwia przyznanie dodatku energetycznego. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstaw do przyznania skarżącej dodatku energetycznego, ponieważ nie posiadała ona statusu odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Zastępca Dyrektora OPS w N. odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skoro skarżąca w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie spełniała warunku w postaci przyznanego jej prawa do dodatku mieszkaniowego, to niemożliwe było przyznanie jej dodatku energetycznego. Przepisy ustawy w sposób jednoznaczny stanowią, że wnioskodawczyni w sprawie o przyznanie dodatku energetycznego powinna wykazać, że jest odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej, a skarżąca wymogu tego nie spełniała. Sąd I instancji wskazał, że organ nie miał podstaw prawnych do prowadzenia w niniejszym postępowaniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z uprawnieniem skarżącej do dodatku mieszkaniowego. Jedynym obowiązkiem Kolegium w powyższej kwestii było ustalenie czy ostatecznie rozstrzygnięto sprawę odmowy dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie zaskarżona decyzja nawiązuje jedynie do samego brzmienia obowiązujących w tym zakresie przepisów, gdyż w kontrolowanej sprawie nie istnieją wątpliwości co do sensu stosowanej normy prawnej. Zastosowane przepisy są jasne i precyzyjne. Nie ma rozbieżności między gramatycznym sformułowaniem przepisów, a celem, do którego realizacji jest powołana ta regulacja prawna. Mając powyższe na względzie WSA w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5c w związku z art. 3 pkt 13c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oddalając skargę Sąd I instancji oparł się wyłącznie na kryterium formalnym braku po stronie skarżącej decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia art. 5c w związku z art. 3 pkt 13c ustawy Prawo energetyczne winna być prowadzona w kierunku jak najszerszego uwzględnienia interesu społecznego, bowiem taki był cel wprowadzenia przez ustawodawcę pomocy dla osób ubogich w formie dodatku energetycznego, a co znajduje oczywiste oparcie w fakcie, iż wskazane przepisy miały na celu implementację przepisów Dyrektywy 2009/72. Sytuacja materialna osoby dysponującej bardzo niskimi dochodami, jak to ma miejsce w odniesieniu do skarżącej i przy tym pozbawionej z tego powodu tytułu prawnego do lokalu jest niewątpliwie gorsza niż osób, które prawem do lokalu dysponują, co tym bardziej przemawia za uznaniem prawa do dodatku energetycznego osobie gorzej sytuowanej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wobec spełnienia przez skarżącą pozostałych przesłanek do uzyskania prawa do dodatku energetycznego, tj. posiadania przez skarżącą statusu strony umowy kompleksowej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkiwania w miejscu dostarczania energii elektrycznej - skarżącej należało przyznać prawo do dodatku energetycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 5c oraz art. 3 pkt 13c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z wyżej przywołanych unormowań, zryczałtowany dodatek energetyczny przysługuje odbiorcy wrażliwemu. Druga z ww. norm prawnych zawiera definicję odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej, wskazując, iż jest nim osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Omawiane przepisy zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego na mocy noweli z dnia 26 lipca 2013 r. jako wyraz implementacji przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (dostępna na: www.eur-lex.europa.eu). Motyw 53 preambuły wskazanej dyrektywy, odnosząc się do kwestii ubóstwa energetycznego, wskazuje, że państwa członkowskie, zwalczając ten problem, mogą stosować środki z zakresu polityki socjalnej lub poprawy efektywności energetycznej w mieszkalnictwie, zaś minimalnym wymogiem jest, aby umożliwić wdrażanie krajowych polityk w tym zakresie. Przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania określonych kroków w zakresie ochrony odbiorców wrażliwych, co w szczególności ma polegać na przyjęciu odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. Z kolei przepis art. 8 dyrektywy precyzuje obowiązek przyjmowania krajowych planów działań w zakresie energii przewidujących zasiłki z systemów zabezpieczeń społecznych, które mają być ukierunkowane (alternatywnie) dwutorowo. Mogą być więc ukierunkowane na zapewnienie niezbędnych dostaw energii elektrycznej dla odbiorców wrażliwych lub na wsparcie dla poprawy efektywności energetycznej. Ich nadrzędnym celem ma być rozwiązywanie stwierdzonych przypadków ubóstwa energetycznego, w tym również w szerszym kontekście ubóstwa. W przypadku zasiłku energetycznego, przez jego pośrednie powiązanie z dodatkiem mieszkaniowym w definicji odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej, ustawodawca w istocie odwołał się do kryteriów socjalno-bytowych, warunkując poprzez ich spełnienie uzyskanie statusu uprawniającego do uzyskania wskazanego świadczenia. Cel, charakter i grono adresatów tego świadczenia wskazują jednoznacznie, że stanowi ono formę pomocy socjalnej ukierunkowanej na zwalczanie ubóstwa energetycznego. Sam dodatek mieszkaniowy jest bowiem świadczeniem pieniężnym, wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu o określonej powierzchni normatywnej, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu i innych należności obciążających je z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego. Odwołanie się przez ustawodawcę do kategorii beneficjentów dodatku mieszkaniowego w sposób oczywisty sytuuje przepisy dotyczące świadczenia energetycznego w grupie unormowań socjalnych skierowanych do osób ubogich, z tym że kryterium "ubóstwa" oceniane jest przez pryzmat przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, warunkujących otrzymanie dodatku mieszkaniowego. W świetle art. 3 pkt 13c Prawa energetycznego, przyznanie dodatku mieszkaniowego jest podstawowym kryterium warunkującym uzyskanie statusu odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Wymóg ten ma charakter bezwzględny i ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Ustawodawca nie pozostawił organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Wyklucza to możliwość uwzględnienia tak przez organy, jak i przez sąd, trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącej, bowiem przesłanka taka nie wynika z żadnego przepisu ustawy. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogły mieć więc wpływu okoliczności podnoszone w skardze, a w istocie kwestionujące odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Przytoczone przepisy ustawy Prawo energetyczne w sposób jednoznaczny stanowią, że wnioskodawca w sprawie o przyznanie dodatku energetycznego powinien wykazać, że jest odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej, a skarżąca wymogu tego nie spełniła. Organ nie miał podstaw prawnych do prowadzenia w niniejszym postępowaniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z uprawnieniem skarżącej do dodatku mieszkaniowego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja odmawiającą przyznania skarżącej tego świadczenia. W konkluzji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że brak spełnienia przez skarżącą jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 3 pkt 13c omawianej ustawy sprawił, że nie mogła ona zostać uznana za odbiorcę wrażliwego, co wyklucza ją z grona beneficjentów dodatku energetycznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. ----------------------- 3