II SA/Gl 1412/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr IFXIV.7840.1.17.2022 w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr IFXIV.7840.1.17.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania R.Z. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymał w mocy decyzję Starosty M. (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 14 marca 2022 r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków ze szczelnym zbiornikiem na wodę oczyszczoną, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości N. przy ul. [...], gmina [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie Skarżącej dotyczące budowy certyfikowanej przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3 / dobę na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. Inwestycja przewidziana została do realizacji na działce nr [...]w miejscowości [...] przy ul. [...] , gmina [...] . Decyzją z dnia 14 marca 2022 r. Starosta wniósł sprzeciw w przedmiocie budowy wspomnianej przydomowej oczyszczalni ścieków. W jej uzasadnieniu podniósł, że inwestycja ta pozostaje w sprzeczności z uchwałą [...] Rady Miasta w [...] z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...]– dalej uchwała, plan miejscowy). Jak bowiem zaznaczono, działka [...] (błędnie wskazano w uzasadnieniu nr [...]) zlokalizowana jest w obszarze plany miejscowego oznaczonego symbolem 12MN2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Tymczasem na mocy § 17 pkt 3 uchwały dla całego terenu objętego planem miejscowym wprowadzono zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków. Z tego powodu – jak stwierdził Starosta – działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. zobligowany był do wniesienia sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia Skarżącej. W odwołaniu z dnia 21 marca 2022 r. Wnioskodawczyni zanegowała decyzję organu I instancji. W jego motywach podniosła, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest rozwiązaniem bardziej ekologicznym niż bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, a ponadto jest tańsza w eksploatacji. Następnie odwołała się do Polskiej Normy, którą spełnia planowany obiekt w zakresie określonych nią związków chemicznych, jak również wskazała numery certyfikatów, które zapewniają wysoką jakość tego urządzenia oraz jego montażu. Następnie Skarżąca wyraziła pogląd, że teren, na którym znajduje się jej nieruchomość, nie zostanie skanalizowana ze względu na przeszkody o charakterze technicznym (duża różnica poziomów pomiędzy drogą, a działkami położonymi wzdłuż niej). Takie też stanowisko – jak zauważyła Skarżąca - usłyszała od pracowników organu I instancji. W takiej sytuacji, zdaniem Wnioskodawczyni – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm. – dalej u.u.c.g.) – uprawniona jest do wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. W końcowej części odwołania zasygnalizowano dodatkowo, że w podobnych sytuacjach wyrażone wyżej stanowisko było uwzględniane przez organ wyższego rzędu. Wojewoda nie przychylając się do twierdzeń odwołania, decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach decyzji organ odwoławczy w pełni zaakceptował pogląd Starosty o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, że przepisy planu miejscowego mają charakter lex specialis względem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym organ uchwałodawczy we wspomnianym akcie prawa miejscowego może zakazać użytkowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Wojewoda zaznaczył, że kontrola legalności przepisów planu miejscowego odbywa się w przewidzianym prawem trybie w odrębnym postępowaniu. W skardze z dnia 19 sierpnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni negując decyzję Wojewody powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Dodatkowo podniosła kwestię hierarchii aktów prawnych, gdzie uregulowania ustawy mają pierwszeństwo przed przepisami aktów prawa miejscowego. Zatem, w opinii Skarżącej, skoro art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.g. daje właścicielowi nieruchomości prawo zagospodarowania nieczystości ciekłych poprzez ich odprowadzenie do przydomowej oczyszczalni ścieków, to organ uchwałodawczy nie może zabronić takiego rozwiązania, gdyż byłoby sprzeczne ze wspomnianym przepisem. Ponadto podkreślono stanowisko, że istnieją przeciwskazania techniczne dla budowy kanalizacji sanitarnej, co ma potwierdzać dołączone do skargi pismo Z. Sp. z o.o. z dnia [...] r. Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 10 sierpnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty będącą sprzeciwem do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wobec niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem wyjaśnienia wymaga kwestia, czy zaistniały podstawy do zastosowania owej instytucji, a w szczególności, czy realizacja tego przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności z aktem prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 5 u.p.b. budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b. Istotnym jest, że zgodnie z art. 30 ust. 5 u.p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Dlatego też do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W art. 30 ust. 6 u.p.b. skatalogowano przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Wśród nich w pkt 2 wymienia się przypadek, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Zatem Skarżąca planując wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3 prawidłowo zgłosiła organowi I instancji zamiar budowy tego obiektu. Z kolei Starosta zachowując 21-dniowy termin (decyzję wyekspediowano poprzez operatora pocztowego w dniu 15 marca 2022 r.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy przedłożonego przez Wnioskodawczynię. Sprzeciw uzasadniono niezgodnością inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienia wymaga to, czy istotnie przepisy prawa miejscowego wykluczają budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki Skarżącej. Poza sporem jest to, że nieruchomość Wnioskodawczyni objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na terenach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 12MN2). Najistotniejsze dla sprawy uregulowania znajdują się natomiast w rozdziale 2 uchwały zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe odnoszące się do całego obszaru objętego planem". W szczególności wskazać należy na § 17, który stanowi, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych ustala się: – zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków (pkt 3); – do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych z zachowaniem wymogu okresowego opróżniania. Po realizacji kanalizacji obowiązuje nakaz włączenia powyższych do systemu (pkt 4). Zatem lokalny prawodawca zakłada, że ścieki docelowo z poszczególnych nieruchomości odbierane będą przez kanalizację sanitarną. Natomiast do czasu wybudowania tego rodzaju infrastruktury przewidziano możliwość gromadzenia nieczystości ciekłych jedynie w szczelnym zbiorniku bezodpływowym, popularnie nazywanym szambem. Jednocześnie wprowadzono wyraźny zakaz odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżąca podniosła, że § 17 pkt 3 uchwały, jako przepis prawa miejscowego narusza akt wyższej rangi, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.g. Stanowi on, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W ocenie Skarżącej, taka możliwość powinna być zastosowana w opisywanej sytuacji, przy cytowanym wyżej brzmieniu uchwały. Wyjaśnienia zatem wymaga zagadnienie relacji unormowań planu miejscowego, które zabraniają budowy oczyszczalni do przywołanego art. 5 u.u.c.g., który daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Nie przesądzając kwestii niezgodności przepisów prawa miejscowego z przepisami ustawy, zauważyć trzeba, że jej ocena nie może nastąpić w trakcie rozstrzygania spraw przez organy administracji, które nie zostały wyposażone w narzędzia do rozwiązania w praktyce tego rodzaju problemu. W tym zakresie reprezentatywne jest stanowisko w judykaturze, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (zob. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 458/18, Lex nr 2507622, a także z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/21, Lex nr 3294617; wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 430/19, Lex nr 2749316). Warto zauważyć, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.g. były rozstrzygane, ale w drodze kwestionowania uchwał poprzez skargę w trybie art. 101 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm. – dalej u.s.g.) – (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 3/20, Lex nr 2895553; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 684/19, Lex nr 2741080). Tego typu problemy teoretycznie mogą być rozstrzygane przez sądy administracyjne, gdyż możliwość pominięcia przepisu sprzecznego z ustawą daje art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże na tle wspomnianego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich prezentowane jest np. w wyrokach WSA w Krakowie: z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 415/18 (Lex nr 2496815) oraz z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 150/18 (Lex nr 2475353). Zgodnie z nim, nie jest dopuszczalna ocena zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany w określonym trybie. Chodzi tutaj tak o postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe. Dogłębnie problem ten zaprezentował WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 782/19 (Lex nr 2866485) stwierdzając, że: "Wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne. Co do zasady, sąd nie może zatem badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 u.s.g. Pominięcie stosowania danego aktu może wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie sądu, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. Dodatkowym argumentem są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu a więc wcześniejszej derogacji niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania, nawet wadliwego aktu." Z kolei drugie stanowisko dopuszcza możliwość orzeczenia przez sąd wyłącznie w oparciu o przepis ustawowy, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.g. z pominięciem sprzecznych z tym przepisem zapisów planu miejscowego (zob. zdanie odrębne do wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 458/18, Lex nr 2496815; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 150/18, Lex nr 2475353 - ze zdaniem odrębnym). W ocenie składu orzekającego, jakkolwiek można bronić tezy o możliwości kontroli rozproszonej, to z przyczyn systemowych należy opowiedzieć się za pierwszym z zaprezentowanych stanowisk, a więc za sytuacją, gdy dokonanie oceny i następnie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części może nastąpić tylko w dedykowanym temu postępowaniu, o stwierdzenie nieważności uchwały. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy wobec jednoznacznej treści § 17 uchwały prawidłowo orzekły, że zamiar budowy przez Skarżącą przydomowej oczyszczalni ścieków pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji przyjąć należy, że Starosta zasadnie sprzeciwił realizacji tego przedsięwzięcia. Na marginesie należy zauważyć, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby Skarżąca zainicjowała we właściwym trybie postępowanie kontrolne uchwały w zakresie naruszającym jej interes prawny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).