II SA/Wa 973/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, ust. 10 oraz ust. 11 załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw i siłowni zewnętrznych zlokalizowanych na terenie Gminy W. administrowanych przez Gminny Ośrodek Kultury w W. 1. stwierdza nieważność ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4 i 5, a także ust. 10 oraz ust. 11 załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2020 r.; 2. zasadza od Gminy W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Rada Gminy W. podjęła w dniu [...] stycznia 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw i siłowni zewnętrznych zlokalizowanych na terenie Gminy W. administrowanych przez Gminny Ośrodek Kultury w W., zgodnie z którą uchwalono Regulamin korzystania z placów zabaw i siłowni zewnętrznych, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Stosownie do § 2 uchwały "Każdy korzystający z placów zabaw i siłowni zewnętrznych zlokalizowanych na terenie Gminy W. zobowiązany jest do przestrzegania Regulaminu". Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw i siłowni zewnętrznych zlokalizowanych na terenie Gminy W. administrowanych przez Gminny Ośrodek Kultury w W. Skarżący wniósł o orzeczenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw i siłowni zewnętrznych zlokalizowanych na terenie Gminy W. w części, w zakresie ustaleń: ust. 9 pkt 1-5, ust. 10 oraz ust. 11 regulaminu. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił istotne naruszenie przepisów wymienionych w uzasadnieniu skargi poprzez błędne ich zastosowanie. Wojewoda nadmienił, że jako podstawę podjęcia uchwały Rada Gminy wskazała art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.s.g.". Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem na organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ust. 9 pkt 1-5 załącznika do uchwały Rada Gminy ustaliła, że: "9. Na placu zabaw i siłowni zewnętrznej obowiązuje zakaz: 1) zaśmiecania terenu, niszczenia i uszkadzania roślinności; 2) dewastowania urządzeń zabawowo - rekreacyjnych oraz ogrodzeń i infrastruktury; 3) zakłócania spokoju i porządku publicznego; 4) palenia ognisk, poza miejscami wyznaczonymi, oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych; 5) wprowadzania zwierząt, spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających, przebywania osób nietrzeźwych oraz palenia tytoniu". Zdaniem skarżącego ustalenia cytowane powyżej stanowią modyfikację regulacji przyjętych w przepisach wyższego rzędu. Wojewoda podkreślił, że zbyteczne jest regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi. Rada Gminy W. nie posiada odpowiedniej kompetencji do modyfikacji materii uregulowanych w ustawie. Organ nadzoru wskazał, że upoważnienie do podjęcia czynności przewidzianym przepisami prawa musi być realizowane z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP. Innymi słowy wykonanie delegacji do uregulowania danego zagadnienia musi mieścić się w granicach tejże delegacji. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, powtarzany przepis już obowiązuje, działanie takie jest też dezinformujące. Akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Z samej istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność działania organu realizującego delegację ustawową, która polega na modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Organ nadzoru podkreślił, iż podziela obostrzenia i zakazy dotyczące kwestii: zaśmiecania terenu, niszczenia i uszkadzania roślinności, dewastowania urządzeń zabawowo - rekreacyjnych oraz ogrodzeń i infrastruktury, zakłócania spokoju i porządku publicznego, palenia ognisk, poza miejscami wyznaczonymi oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych, wprowadzania zwierząt, spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających, przebywania osób nietrzeźwych oraz palenia tytoniu, jednakże zarówno obostrzenia, jak i zakazy odnoszące się do powyższych kwestii uregulowane zostały na poziomie ustaw lub odrębnych aktów prawa miejscowego. Rada Gminy wprowadzając w ust. 9 pkt 1-5 załącznika do uchwały tego rodzaju zakazy, przekroczyła zdaniem skarżącego Wojewody, delegację ustawową i zmodyfikowała wymogi ustaw szczególnych. Odnosząc się do ustaleń wskazanych w ust. 9 pkt 1, tj. zaśmiecania terenu, niszczenia i uszkadzania roślinności, Wojewoda wskazał, że kwestia ta uregulowana jest w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821, z późn. zm.), zwanej dalej: "k.w." oraz w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 150, z późn. zm.). Jak stanowi art. 144 k.w.: "§ 1. Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. § 2. Kto usuwa, niszczy lub uszkadza drzewa lub krzewy stanowiące zadrzewienie przydrożne lub ochronne albo żywopłot przydrożny, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. § 3. W razie popełnienia wykroczenia określonego w § 1 lub 2 można orzec nawiązkę do wysokości 500 złotych". Wojewoda zwrócił także uwagę, iż zgodnie z dyspozycją art. 145 k.w. "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany". Odnosząc się do kwestii dewastowania urządzeń zabawowo-rekreacyjnych oraz ogrodzeń i infrastruktury, organ wskazał, że kwestia ta uregulowana została w art. 124 k.w. Zgodnie z § 1 przywołanego artykułu "Kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". W odniesieniu do zakazu przewidzianego w ust. 9 pkt 3 załącznika do uchwały, organ wskazał, że zakłócanie porządku i spokoju normowane jest w przepisach k.w. Zgodnie z art. 51 § 1 k.w., "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Zgodnie z dyspozycją art. 107 k.w. "Kto w celu dokuczenia innej osobie złośliwie wprowadza ją w błąd lub w inny sposób złośliwie niepokoi, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany". Na podstawie art. 140 k.w. "Kto publicznie dopuszcza się nieobyczajnego wybryku, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany". Nadto w ust. 9 pkt 4 załącznika do uchwały Rada wprowadziła zakaz palenia ognisk poza miejscami wyznaczonymi oraz zakaz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych na placu zabaw i siłowni zewnętrznej. Kwestia dotycząca wyznaczania miejsc, w których może zostać rozpalone ognisko uregulowana jest w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719, z późn. zm.) w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, tj. akcie wykonawczym do ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372, z późn. zm.), jak wskazuje Wojewoda. Kwestie dotyczące posiadania, używania wyrobów pirotechnicznymi reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 45, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 tejże ustawy, nabywanie oraz przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego wymaga uzyskania pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, zwanego dalej pozwoleniem. Przepis ust. 2 stanowi, że nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na nabywanie, przechowywanie lub używanie wyrobów pirotechnicznych wyraźnie wymienionych w art. 62c ust. 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. a tejże ustawy. Z kolei kwestie związane z zakazem używania szkodliwych substancji reguluje ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225, z późn. zm.). Przywołana wyżej ustawa reguluje warunki lub zakazy produkcji, wprowadzania do obrotu lub stosowania substancji chemicznych, zwanych dalej "substancjami", w ich postaci własnej, jako składników mieszanin lub w wyrobach, w zakresie nieuregulowanym w przepisach rozporządzeń, o których mowa w ust. 1. Wprowadzenie zakazu palenia ognisk poza miejscami wyznaczonymi oraz zakazu używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych na placu zabaw i siłowni zewnętrznej w skarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie przepisów prawa przez Radę Gminy, zdaniem Wojewody [...]. W odniesieniu do wprowadzenia przez Radę zakazów wprowadzania zwierząt, spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających, przebywania osób nietrzeźwych oraz palenia tytoniu w ust. 9 pkt 5 Wojewoda uznał, że Rada Gminy tak sformułowanym ustaleniem przekroczyła nadane jej ustawowe upoważnienie. Skarżący nadmienił, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego" (wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12). Do uznania Sądu Wojewoda pozostawił kwestie legalności przedmiotowego zakazu. Ustalając w ust. 9 pkt 5 zakaz spożywania alkoholu na placu zabaw i siłowni zewnętrznej, Rada Gminy przekroczyła, zdaniem Wojewody, normę kompetencyjną i tym samym naruszyła art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, z późn. zm.). Przepis art. 14 ust. 6 tej ustawy zawiera samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 i w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ze względu na ich charakter. Przy czym zgodnie z ustawowym zakazem: "1. Zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich; 2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników; 3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń; 4) w środkach i obiektach transportu publicznego, z wyjątkiem: a) wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach komunikacji krajowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, b) pociągów komunikacji międzynarodowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie: - napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w wagonach restauracyjnych i bufetach oraz w wagonach sypialnych i z miejscami do leżenia, - napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu przy stolikach w wagonach restauracyjnych, w tym napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu tylko do posiłków, c) międzynarodowych portów lotniczych i samolotów komunikacji międzynarodowej, d) statków i portów morskich; 5) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. 2a. Zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów". Zatem brak jest delegacji do wprowadzenia przez Radę Gminy zakazu w tym przedmiocie w formie uchwały. Jeśli chodzi o kwestię używania środków odurzających, Wojewoda wskazał, że jest ona unormowana w art. 33 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852, z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem środki odurzające grup l-N i ll-N oraz substancje psychotropowe grup II-P, lll-P i IV-P mogą być używane wyłącznie w celach medycznych, przemysłowych lub prowadzenia badań. Substancje psychotropowe grupy l-P mogą być używane wyłącznie w celu prowadzenia badań, a środki odurzające grupy IV-N wyłącznie w celu prowadzenia badań oraz w lecznictwie zwierząt – w zakresie wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 44f. W związku z tym Wojewoda stwierdził, iż brak jest delegacji do regulowania kwestii używania środków odurzających i wprowadzania takiego zakazu w uchwale. Odnośnie zakazu palenia tytoniu, Wojewoda wskazał, że kwestia ta uregulowana została w art. 82 § 1 pkt 1 k.w., zgodnie z którym kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany. Wprowadzenie tegoż zakazu oznacza, że Rada Gminy przekroczyła nadane ustawą upoważnienie. W ust. 10 i 11 załącznika do uchwały Rada ustaliła, że: "10. Gmina W. nie ponosi odpowiedzialności za wypadki i szkody powstałe w trakcie korzystania z obiektu bez ich winy, w szczególności spowodowane nieprzestrzeganiem niniejszego regulaminu, niestosowaniem się do uwag i instrukcji korzystania z obiektu i urządzeń, działaniami innych użytkowników. 11. Użytkownicy korzystający z placu zabaw i siłowni zewnętrznej odpowiadają materialnie za wyrządzone szkody powstałe na skutek nieprawidłowego korzystania z obiektu, wszelkiego rodzaju uszkodzenia i zniszczenia obiektu, urządzeń lub sprzętu". Zgodnie z art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.), kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Z kolei na podstawie art. 422 Kodeksu cywilnego, za szkodę odpowiedzialny jest nie tylko ten, kto ją bezpośrednio wyrządził, lecz także ten, kto inną osobę do wyrządzenia szkody nakłonił albo był jej pomocny, jak również ten, kto świadomie skorzystał z wyrządzonej drugiemu szkody. Organ w tym miejscu zaznaczył, że "Przeciwieństwem reżimu odpowiedzialności deliktowej jest reżim odpowiedzialności kontraktowej (odpowiedzialność ex contractu), w którym powinność naprawienia szkody zastępuje już istniejący między stronami obowiązek innego świadczenia, względnie z nim współistnieje, ilekroć świadczenie pierwotne nie zostało wykonane albo zostało wykonane nienależycie (art. 471 i nast.). Powinność świadczenia odszkodowania ma więc charakter pochodny, gdy tymczasem w przypadku odpowiedzialności deliktowej ma ona charakter pierwotny – będąc elementem powstającego ex lege stosunku obligacyjnego". Niewątpliwie o powstaniu odpowiedzialności można mówić wtedy, gdy zaistnieją zdarzenia wyrządzającego szkodę. W chwili zaistnienia pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci winy oraz związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem a powstaniem szkody, pomiędzy wyrządzającym szkodę a poszkodowanym powstaje z mocy prawa stosunek zobowiązaniowy polegający na obowiązku naprawienia szkody. Nadto, regulacje dotyczące odpowiedzialności znajdują się także w przepisach prawa karnego. Istotnym jest, że kwestie ponoszenia odpowiedzialności cywilnej, karnej lub wykroczeniowej za określone czyny, jak również ewentualne zwolnienia od jej ponoszenia, czy możliwość jej przypisania podmiotowi trzeciemu, regulowane są przez przepisy ustaw i tylko akty prawne tej rangi mogą przewidywać poniesienie odpowiedzialności za dany czyn lub zwolnienie od jej ponoszenia. Zatem Rada Gminy W., ustanawiając zasady i wyłączenia odpowiedzialności za określone czyny, wkroczyła w materię przeznaczoną do uregulowania przez ustawodawcę, co w świetle powyższych rozważań jest niedopuszczalne. Zgodnie art. 288 § 1 Kodeksu karnego, kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Innymi słowy do wydania aktu prawa miejscowego wymagane jest zawarte w ustawie odrębne upoważnienie konkretnego organu do uregulowania w określonej formie danego zakresu spraw. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i mieściła się w granicach prawa. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii wynikających z upoważnienia. Niedopuszczalna jest zatem realizacja upoważnienia ustawowego regulująca kwestie nie przekazane do uregulowania w upoważnieniu. Takie działanie Rady Gminy należy rozumieć jako działanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji, wobec zawarcia w uchwale Rady Gminy przepisów wykraczających poza delegację ustawową, powoduje konieczność przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1269/15). Wskazać nadto należy, że organ nadzoru poinformował pracowników Biura Rady Gminy W., że uchwała zawiera uchybienia, jednakże Gmina nie wyraziła woli zmiany skarżonej uchwały we własnym zakresie. W ocenie skarżącego w kwestionowanej uchwale doszło do istotnych naruszeń prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie. W zaskarżonej uchwale ustalony został kompletny zbiór reguł zachowania obowiązujących w należących do niej obiektach. Niektóre postanowienia ustanawiają zupełnie nowe reguły postępowania, inne zaś konkretyzują powszechnie obowiązujące normy, w odniesieniu do określonego miejsca, jakim są gminne place zabaw i siłownie zewnętrzne. Nie można uznać, aby Rada naruszała bądź modyfikowała, powszechnie obowiązujące przepisy. Rada zgodnie z przepisem kompetencyjnym ustanowiła tryb i zasady korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Żaden z zaskarżonych przepisów nie stoi w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej. Rada nie ustanawia odrębnego reżimu odpowiedzialności cywilnej za wyrządzenie szkody czy odmiennych zasad odpowiedzialności karnej, ograniczając się wyłącznie do wskazania, jakie czynności są zabronione na terenie gminnych obiektów. Należy także zauważyć, że z punktu widzenia praworządności konkretyzacja pewnych powszechnie obowiązujących norm, w odniesieniu do konkretnego obiektu, jest zabiegiem pożądanym, gdyż umożliwia adresatom takiego aktu zapoznanie się z całością obowiązujących tamże reguł. Istotnym jest tylko, aby przepisy aktów prawa miejscowego nie stały w sprzeczności w przepisami rangi ustawowej. Na marginesie Gmina wskazała, że nawet gdyby okazało się, że przepisy uchwały stanowią odmiennie niż przepisy ustawy, to zgodnie z regułą interpretacyjną lex superior derogat legi inferiori normy przepisów wyższego rzędu uchylałyby normy zawarte w przepisie niższej rangi. Nie mniej jednak, organ stanowiący gminy nie stanowił w żadnym przypadku odmiennie, niż to wynika z przepisów ustawowych. Zdaniem Gminy nie można twierdzić, aby Rada działała z przekroczeniem uprawnień wynikających z przepisów stanowiących podstawę wydania uchwały. Nawet gdyby uznać przeciwnie, to wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym nieważność aktu stwierdza się w przypadku naruszeń prawa o istotnym charakterze. Zaskarżone przepisy Regulaminu co najwyżej powtarzają obowiązujące normy, konkretyzując je w odniesieniu do sytuacji związanych z przebywaniem na terenie placów zabaw i siłowni zewnętrznych, nie modyfikują jednak ich treści i nie nakładają na osoby przebywające w parku innych obowiązków ponad to, co wynika z przepisów ustaw. W związku z czym nie można mówić o istotnym charakterze naruszenia przepisów, zatem tym bardziej brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12) "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz. prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Podstawa materialnoprawna wydania zaskarżonej uchwały był art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Na podstawie powołanego przepisu u.s.g. rada gminy ma prawo ustanawiania prawa miejscowego, m. in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego to zawsze akty podstawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy, o czym stanowi art. 94 Konstytucji RP. Z powyższego wynikają dwa zasadnicze wnioski. Po pierwsze, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o zależnej w stosunku do ustaw pozycji tych aktów w hierarchii źródeł prawa. Po drugie, akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o tę delegacje normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, by regulację w nich zawarte stanowiły powtórzenie, czy modyfikację obowiązujących już norm rangi ustawowej. Pogląd ten, znajdujący powszechną akceptację w orzecznictwie sądowym, należy wyprowadzić także z uregulowań rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Zgodnie z § 135 wspomnianego rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiony wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany przepis zakazujący w uchwale i zarządzeniu powtarzania przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 413/19, dostępny w CBOSA). W świetle przedstawionych uwag natury ogólnej Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...] wnoszącego skargę, że objęte zarzutami skargi unormowania uchwały Rady Gminy W. cechują się wadliwością o cechach istotnego naruszenia prawa, co dawało podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów prawa miejscowego (wniosek a contrario z art. 91 ust. 1 u.s.g.) Wadliwość ta polega na powtórzeniu lub modyfikowaniu w zakwestionowanych punktach Regulaminu treści określonych norm ustawowych, pomimo zakazu regulowania w akcie prawa miejscowego oraz na wykroczeniu poza delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wypada zauważyć, iż zawarty w ust. 9 pkt 1 Regulaminu zakaz zaśmiecania jest regulowany przez art. 154 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym karze grzywny podlega ten, kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród lub zieleniec. Z kolei zakaz niszczenia drzew, krzewów i kwiatów (ust. 9 pkt 1 in fine Regulaminu) pokrywa się z wykroczeniem opisanym w art. 133 § 1 Kodeksu wykroczeń, w myśl którego karze grzywny lub nagany podlega ten, kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu. Art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń obejmuje swoim zakresem normowania z kolei zachowania wskazane w ust. 9 pkt 2 Regulaminu, a mianowicie dewastowanie urządzeń zabawowo-rekreacyjnych oraz ogrodzeń i infrastruktury. Zgodnie bowiem z art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń karze podlega ten, kto ze złości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystane z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę. Ponadto wymienione w ust. 9 pkt 2 Regulaminu urządzenia stanowią własność gminy, przez co w przypadku ich niszczenia lub uszkodzenia znajdzie zastosowanie także art. 288 § 1 Kodeksu karnego penalizujący zachowania polegające na niszczeniu, uszkadzaniu cudzej rzeczy lub czynieniu jej niezdatną do użytku. Natomiast umieszczony w ust. 9 pkt 4 Regulaminu zakaz palenia ognisk poza miejscami wyznaczonymi oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych można wyprowadzić z treści odpowiednio – art. 82 § 1 pkt 1 i 5 Kodeksu wykroczeń. Przepis art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń stanowi, że: "Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na: niedozwolonym użytkowaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych (pkt 1) oraz nieprzestrzeganiu zasad bezpieczeństwa przy używaniu lub przechowywaniu materiałów niebezpiecznych pożarowo, w tym gazu płynnego w butlach (pkt 5) podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany". Co do sformułowanego w ust. 9 pkt 5 Regulaminu zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie placów zabaw i siłowni zewnętrznych należy wskazać, że przekroczenie normy kompetencyjnej nastąpiło tu poprzez powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten stanowi, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Niewątpliwie place zabaw i siłownie zewnętrzne, których dotyczy zaskarżona uchwała, będąc miejscami ogólnodostępnymi, spełniają kryteria miejsca publicznego. Zawarty w ust. 9 pkt 5 Regulaminu zakaz używania innych środków odurzających w miejscach publicznych wkracza w materię już uregulowaną w art. 3 ust. 1 i art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2017 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 783, z późn. zm.) Z kolei zakaz palenia tytoniu na terenie placów zabaw wynika z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2182). Mocą tego przepisu zabroniono palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych i palenia papierosów elektronicznych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci. Niewątpliwie, w ocenie Sądu takimi miejscami są place zabaw w gminie W. Nie ma natomiast racji Wojewoda [...], stwierdzając, iż zakaz palenia tytoniu na terenie siłowni zewnętrznych wynika z powszechnie obowiązujących przepisów ragi ustawowej. W sytuacji braku takiego zakazu w przepisach rangi ustawowej, rada gminy może skorzystać z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5 ust. 4 ww. ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Stosownie do tego przepisu rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy inne niż wymienione w ust. 1 miejsca przeznaczone do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego. Jednakże i w tym zakresie Sąd uznał skargę Wojewody [...] za zasadną, gdyż ustalenie stref wolnych od dymu tytoniowego następuje na podstawie art. 5 ust. 4 ww. ustawy a nie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. też Jakub Wilk "Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych – ustalenie stref wolnych od dymu tytoniowego", NSZ 2015/18). Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż delegacja wynikająca z art.. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia również do formułowania w regulaminach korzystania z miejsc publicznych zakazu przebywania osobom w stanie nietrzeźwym. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust.3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Place zabaw i siłownie zewnętrzne są miejscami powszechnie dostępnymi, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na ich terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, aczkolwiek w stanie nietrzeźwym należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczuci sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gi 1213/14). Zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym jest sformułowaniem nieprecyzyjnym, zbyt ogólnikowym. Nie wiadomo czy chodzi o zakaz przebywania w stanie nietrzeźwości wyrażonym określoną zawartością alkoholu w organizmie, czy też o widoczne objawy świadczące o stanie nietrzeźwości danej osoby. Nadto w pierwszym przypadku mogłoby to wykazać jedynie przeprowadzone badania, do przeprowadzenia których musi być określona, wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała z pewnością jej nie stanowi. Również u.s.g., jak i ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487) – nie zawiera delegacji upoważniającej organ stanowiący gminy do wprowadzenia obowiązku poddania się takiemu badaniu czy też upoważnienia dla wskazanego organu jego przeprowadzenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 880/16, dostępny w CBOSA). Z tego też powodu Sąd uznał za naruszający w sposób istotny prawo zawarty w ust. 9 pkt 5 Regulaminu zakaz przebywania osób nietrzeźwych. Wojewoda słusznie również zauważył, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustanowienia zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r. poz. 2010), nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie powinno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 789/13; z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 824/15, dostępne w CBOSA). Dlatego też zakaz wprowadzania zwierząt zawarty w ust. 9 pkt 5 ab initio Regulaminu należało uznać za wydany z istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się z kolei do zawartego w ust. 9 pkt 3 Regulaminu zakazu zakłócania spokoju i porządku publicznego na terenie placów zabaw i siłowni zewnętrznych stwierdzić należy , iż zakaz ten wynika z przepisu art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który to przepis stanowi, iż "Kto krzykiem, hałasie, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Analizując regulację zawartą w ust. 10 Regulaminu, podkreślić należy, iż kwestie odpowiedzialności prawnej właścicieli obiektów budowlanych za wypadki i szkody na osobach i mieniu wynikłe podczas korzystania z tych obiektów nie są kwestią, która może być odmiennie uregulowana w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czy też z uwagi na specyfikację uwarunkowań lokalnych na obszarze danej jednostki samorządowej. Treść ust. 10 Regulaminu wprowadza unormowanie, którego skutkiem ma być uwolnienie gminy W. (właściciela obiektu) od odpowiedzialności od następstw korzystania z obiektu lub jego wyposażenia w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem bądź z postanowieniami regulaminu lub wywołanego działaniami innych użytkowników. Taka regulacja w sposób istotny ingeruje w zasady określone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019 r. poz. 1145, ze zm.). Sugeruje bowiem brak odpowiedzialności cywilnej właściciela obiektu użyteczności publicznej, w sytuacji gdy przepisy powszechnie obowiązujące przewidują odpowiedzialność na zasadzie winy bądź ryzyka. Z uwagi na powyższe Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała w zakresie odnoszącym się do odpowiedzialności prawnej gminy Wiązowna została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, a ponadto ustanawia niedopuszczalną modyfikację unormowań ustawowych, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w tej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobnie należy ocenić uregulowanie zawarte w ust. 11 Regulaminu. Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej użytkowników obiektów użyteczności publicznej jest uregulowana w przepisach Kodeksu cywilnego. W tej materii będą miały zastosowanie przepisy dotyczące odpowiedzialności deliktowej. Dlatego też – i w tym zakresie – zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności ust. 11 Regulaminu. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w ww. przepisach kwestionowanego Regulaminu uchwałodawca lokalny wprowadził zakazy, które zostały już sformułowane w powszechnie obowiązujących przepisach prawa rangi ustawowej i tym samym naruszają zasady techniki prawodawczej zawarte w art. 137 w zw. z art. 143 przywołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Dla oceny wagi powyższego naruszenia bez znaczenia pozostają podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty odwołujące się do informacyjnego charakteru regulaminu i prewencyjnej roli zawartych w nim zakazów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wkroczenie prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08, z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 1168/15, opubl. w Lex 507817). Jakkolwiek w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że w drodze wyjątku dopuszczalne jest powielenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, to jednak podkreśla się, że warunkiem jest, by powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych były powtórzeniami dosłownymi, bez zmian i opuszczeń - tak by uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej oraz by nie wpływały negatywnie na komunikatywność aktu, w którym taki zabieg zastosowano (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 368/15, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06, www.orzeczema.nsa.gov.pl). Regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie spełniają jednak powyższych wymogów. Wprowadzone w skarżonej uchwale zakazy nie stanowią dosłownych powtórzeń zapisów ustawowych, lecz przeformułowują lub odnoszą się ogólnikowo albo jedynie fragmentarycznie do kwestii uregulowanych w ustawach: Kodeks wykroczeń, Kodeks karny, ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Kodeks cywilny oraz w pozostałych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. Fragmentaryczność zakazów, pominięcie związanych z nimi ustawowych sankcji oraz nadanie im waloru norm lokalnych nie służy zwiększeniu komunikatywności i przeczy informacyjnej funkcji, do której odwołuje się organ, bowiem może u odbiorców rodzić uzasadnione wątpliwości lub przekonanie co do tego, że są to normy obowiązujące jedynie na obszarze gminnych placów zabaw i siłowni zewnętrznych, a z których przestrzeganiem nie wiążą się żadne sankcje. W konsekwencji trudno również zgodzić się z argumentacją o prewencyjnej roli tak sformułowanego regulaminu korzystania z tych obiektów publicznych. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że przywołane regulacje uchwały Rady Gminy W. z [...] stycznia 2020 r. zawarte w regulaminie korzystania z placów zabaw i siłowni zewnętrznych; a mianowicie ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 a także ust. 10 oraz ust. 11 naruszają art. 137 w zw. z art. 143 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż zawierają nakazy i zakazy, które zostały wcześniej uregulowane w regulacjach ustawowych lub je modyfikują. To zaś skutkuje wydaniem zaskarżonego aktu w ww. części z istotnym naruszeniem prawa. Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.