II SA/Ol 688/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie z dnia 10 czerwca 2020 nr XXII/164/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki o numerach geodezyjnych "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" położonych w obrębie geodezyjnym Szymonka g. Ryn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów turystyki i rekreacji oznaczonych numerem i symbolem 5.UTR, 7.UTR, 8.UTR, 10.UTR oraz terenów 2.KDW oraz części opisowej planu w zakresie: - § 5 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 2, - § 9 pkt 1 w zakresie sformułowania: "UTR", - § 10 pkt 1 w zakresie sformułowania: "i 2.KDW", - § 14 pkt 1 w zakresie sformułowania: " 5.UTR, 7.UTR, 8.UTR, 10.UTR" oraz pkt 2 w zakresie sformułowania: "2.KDW", - § 18, - § 20 zdanie pierwsze w zakresie sformułowania: "2.KDW" oraz ust. 2 pkt 4. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Dnia 21 września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru) na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie (dalej: Rada, organ stanowiący lub organ uchwałodawczy) nr XXII/164/20 z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki o numerach geodezyjnych 282, 282/2, 283, 284, 285, 286, 294, 295, 301,303/2, 277, 280, 281, 160, położonych w obrębie geodezyjnym Szymonka gm. Ryn. Wojewoda wniósł o stwierdzenie tej uchwały w części dotyczącej terenów turystyki i rekreacji oznaczonych numerem i symbolem 5.UTR,7.UTR,8.UTR,10.UTR oraz terenu 2.KDW, w tym przepisu §5 ust.2 pkt 1 oraz ust.3 pkt 2, §9 pkt 1 w zakresie sformułowania "UTR, jak dla terenów zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowych", § 10 pkt 1 w zakresie sformułowania: "i 2.KDW", § 14 pkt 1 w zakresie sfomułowania: "5.UTR,7.UTR,8.UTR,10.UTR" oraz pkt 2 w zakresie sformułowania: "2.KDW", § 18, § 2 zdanie pierwsze w zakresie sformułowania: "2.KDW" oraz ust.2.pkt 4". Organ nadzoru zarzucił, że kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał, że w §18 ust.3 pkt 3 przedmiotowej uchwały dla terenów 5.UTR, 7.UTR.,8 UTR i 10.UTR została ustalona maksymalna wysokość zabudowy dla budynków o przeznaczeniu podstawowym oraz budynków gospodarczych. Tymczasem w § 11 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały organ uchwałodawczy dopuścił "lokalizowanie urządzeń budowlanych z zakresu infrastruktury technicznej na całym obszarze planu, zgodnie z przepisami odrębnymi". Natomiast, w § 18 ust.2 pkt 2, na terenach turystki i rekreacji oznaczonych numerem i symbolem 5.UTR i 7.UTR Rada dopuściła realizację przystani jachtowej – mariny żeglarskiej lub stanicy wodnej z zapleczem technicznym, obejmującym w szczególności m.in. wieżę widokową i meteorologiczną, urządzenia radiolokacyjne i radionadawcze oraz inne obiekty niezbędne na potrzeby projektowanej zabudowy (lit.e), a także innych niezbędnych urządzeń na potrzeby obsługi przystani jachtowej – mariny żeglarskiej lub stanicy wodnej " (lit.f). Wojewoda wskazał ponadto, iż przedmiotowy plan nie zabrania lokalizowania na terenach 5.UTR, 7.UTR.,8 UTR i 10.UTR mikroinastalacji, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r., poz.2389 z późn. zm.). Za zakaz ten nie może być uznana regulacja zawarta w § 11 ust.5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustala się zasilanie z sieci elektroenergetycznej niskiego lub średniego napięcia (lit.a), urządzeń kogeneracyjnych (lit.b) lub odnawialnych źródeł energii wykorzystujących energię promieniowania słonecznego lub geotermalną (lit.c). Maksymalna wysokość tego typu urządzeń i budowli będzie niewątpliwie oddziaływać na tereny sąsiednie, a ich wysokość będzie uzależniona tylko od decyzji inwestora. W ocenie Wojewody, w sytuacji, gdy plan przewiduje możliwość lokalizowania urządzeń budowlanych z zakresu infrastruktury technicznej oraz obiektów budowlanych innych niż budynki, organ stanowiący określając wysokość zabudowy winien określić przewidywane gabaryty (wysokość) wszystkich obiektów budowlanych, które mogą się pojawić na danym terenie. Organ nadzoru wskazał, że brak określenia maksymalnej wysokości dla danego typu infrastruktury nie zawsze będzie skutkował istotnym naruszeniem prawa, jednakże brak określenia ww. wartości, przy użytych przez Radę Miasta sformułowaniach dotyczących infrastruktury o bardzo szerokim znaczeniu, nie jest możliwe do zaakceptowania, ponieważ mogą one rzutować na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Wojewoda, wskazując przykładowo rodzaje urządzeń infrastruktury oraz innych niż budynki obiektów budowlanych, stwierdził, że zaniechanie obowiązku określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla wszelkich obiektów budowlanych i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym wież widokowych i meteorologicznych, urządzeń radiolokacyjnych i radionadawczych, stanowi istotne naruszenie prawa. Owo zaniechanie skutkuje tym, że określenie maksymalnej wysokości tych obiektów, w sposób nieuprawniony, zostało pozostawione inwestorowi. W ocenie Wojewody, podnoszone rażące naruszenie art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. odnosi się do przepisów dotyczących terenów turystyki i rekreacji, oznaczonych numerami i symbolami 5.UTR, 7.UTR, 8.UTR i 10.UTR. Stwierdzenia nieważności wymagają jednak także przepisy odnoszące się do terenu oznaczone 2.KDW- drogi wewnętrzne, albowiem pozostawienie ich w obrocie prawnym, po wyeliminowaniu z planu terenów 5.UTR, 7.UTR, 8.UTR i 10.UTR, jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że według założeń i intencji projektowanych na terenach o symbolu UTR maksymalną wysokością zabudowy dla wszystkich obiektów budowlanych jest parametr 16,0 m. Sposób interpretacji § 18 ust.3 pkt 3 ustalającego tę wysokość, należy analizować łącznie z § 18 ust. 2 pkt 1 lit.b zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym nakazuje się realizację zabudowy zgodnie z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy, określonymi w ust.3 oraz z § 6 ust. 2 pkt 1 pkt a tej uchwały, zgodnie z którym w zakresie zasad ogólnych kształtowania zabudowy nakazuje się realizację zabudowy zgodnie z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy określonymi w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Ponadto, w § 18 ust.3 pkt 3 uchwały celowo przed nawias wylistowane jest pojęcie maksymalnej zabudowy i intencyjnie pojęcie budynku oraz budynku gospodarczego odrębnie są zapisane w lit. a i b. Ma to na celu zasygnalizowanie otwartego katalogu obiektów, które jest pojęciem szerszym, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Organ podniósł, że dla zapewnienia pełnej zgodności pomiędzy oczekiwaniami skarżącego, a intencją projektową, wystraczające byłoby ewentualne stwierdzenie nieważności §18 ust.3 pkt 3 lit.a zaskarżonej uchwały, co usunęłoby wątpliwości w zakresie, że maksymalnym parametrem dla zabudowy jest wysokość 16,0 m. Stwierdzenie nieważności przepisów planu, o które wnosi skarżący, wypaczyłoby bowiem sens prawidłowej możliwości zagospodarowania całego obszaru określonego w granicach planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga na przedmiotową uchwałę została wniesiona przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, działającego jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm),w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.). W myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ustawa ta określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym zostały ustanowione dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przesłanka materialnoprawna i przesłanka formalnoprawna. Zarówno naruszenie zasad sporządzania (merytorycznej zawartości planu -części tekstowej i graficznej) jak i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (określonych w art. 17 u.p.z.p., kolejno podejmowanych czynności planistycznych, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania) jest podstawą stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości lub w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2808/17 publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Muszą to być jednak naruszenia istotne, co wynika wyraźnie z brzmienia art. 28 ust.1 u.p.z.p. Odnosząc te ogólne uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.o.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane jest jednolite stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie podziela, iż pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku" Nie kwestionuje tego zresztą sam organ. W świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Wymóg ten ma istotne znaczenie dla ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy służy przede wszystkim postawieniu określonej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Z tego względu organ uchwałodawczy, wyznaczając w planie miejscowym maksymalną wysokość zabudowy, powinien uwzględnić znaczenie tego parametru dla zachowania ładu przestrzennego na danym terenie oraz ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19, publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trzeba mieć bowiem na względzie, że określenie tego wskaźnika determinuje treść decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. Na terenach, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestorzy przed wydaniem pozwolenia na budowę nie muszą uzyskiwać decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego wyznaczanie parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest tak ważne dla przyszłych procesów budowlanych. Rację ma organ nadzoru, że określenie w planie miejscowym wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do budynków powodowałoby, iż określenie wysokości innych obiektów budowlanych, których realizacja jest dopuszczona w tym planie, zostałoby pozostawione inwestorowi. Jest to oczywiście niedopuszczalne, ponieważ podmiotem, który posiada kompetencje do ustalania zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest organ stanowiący gminy, a jeśli dla danego terenu plan nie obowiązuje, wójt (burmistrz, prezydent) w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić zatem jeszcze raz należy, że obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz.1333), jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Z obowiązkiem, określonym w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. koresponduje treść § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w którym został zawarty wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Określenie "wysokości zabudowy" poprzez wyznaczenie "wysokości budynku", zdaniem Sądu, narusza wymieniony w przytoczonym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Skoro wysokość zabudowy, nie może być utożsamiana z wysokością budynków, gdyż w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane, w rozumieniu art.3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, to zawężenie w zaskarżonej uchwale wysokości zabudowy tylko do budynków, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, zawarta w odpowiedzi na skargę, iż jego założeniem i intencją było, aby na terenach o symbolu UTR maksymalną wysokością zabudowy dla wszystkich obiektów budowlanych jest parametr 16,0 m. Jak się podkreśla w judykaturze, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały, nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Jego treść musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego. Oznacza to, że winien on zawierać normy konkretne i indywidualne, tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Z tego względu nie można za słuszne uznać stanowiska organu, iż przepis § 18 ust.3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, ustalający wysokość zabudowy, należy analizować łącznie z § 18 ust. 2 pkt 1 lit.b tej uchwały, zgodnie z którym nakazuje się realizację zabudowy zgodnie z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy, określonymi w ust.3 oraz z § 6 ust. 2 pkt 1 pkt a tej uchwały, zgodnie z którym w zakresie zasad ogólnych kształtowania zabudowy nakazuje się realizację zabudowy zgodnie z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy określonymi w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Postanowienia uchwały bowiem powinny być w tym zakresie konkretne, możliwe do odczytania bez żadnych zabiegów interpretacyjnych. Podobnie, z tych samych względów, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, iż o otwartym katalogu obiektów budowlanych, do których odnosi się maksymalna wysokość 16,0 m świadczy sposób zredagowania § 18 ust.3 pkt 3 uchwały, w którym celowo przed nawias wylistowane jest pojęcie maksymalnej zabudowy i intencyjnie pojęcie budynku oraz budynku gospodarczego odrębnie są zapisane w lit. a i b. Przyszły inwestor, tak jak i inne podmioty uczestniczące w procesie budowlanym, winien mieć możliwość odczytania planu miejscowego wprost. Reasumując, brak określenia w zaskarżonej uchwale wymaganych parametrów, wymaganych przez art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Pozostała w związku z tym konieczność rozważenia, czy należało stwierdzić nieważność uchwały w całości, czy też tylko w części. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy poszczególne elementy uchwały charakteryzują się samodzielnością w obrocie prawnym stwierdzeniu nieważności podlegać powinna wyłącznie część objęta naruszeniem. Możliwe jest bowiem stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części, w jakiej pozostaje to bez wpływu dla funkcjonowania w obrocie prawnym pozostałych uregulowań prawnych danego aktu. W ocenie organu, dla zapewnienia pełnej zgodności pomiędzy oczekiwaniami skarżącego, a intencją projektową, wystraczające byłoby ewentualne stwierdzenie nieważności §18 ust.3 pkt 3 lit.a zaskarżonej uchwały, co usunęłoby wątpliwości w zakresie, że maksymalnym parametrem dla zabudowy jest wysokość 16,0 m. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. W przypadku stwierdzenia nieważności tylko §18 ust.3 pkt 3 lit. a przedmiotowej uchwały pozostałby w obrocie prawnym przepis § 18 ust.3 pkt 3 lit.b, w którym ustalona jest maksymalna wysokość budynków gospodarczych. Poza tym, uwzględnienie skargi tylko w tym zakresie nie usunęłoby wątpliwości co do tego, czy maksymalna wysokość odnosi się do wszelkiej zabudowy, to jest do wszystkich obiektów budowlanych, których realizacja jest w planie dopuszczona. Z tych względów, zdaniem Sądu, koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich jej przepisów odnoszących się do terenów 5.UTR,7.UTR,8.UTR,10.UTR, ponieważ w tej części uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. Ponadto Sąd uwzględnił wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności części planu dotyczącej terenu 2.KDW, jako że jest on integralnie związany z obsługą komunikacyjną terenu UTR i pozostawienie go w obrocie prawnym, po wyeliminowaniu z planu terenów 5.UTR, 7.UTR, 8.UTR i 10.UTR, jest nieuzasadnione. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji wyroku.