II SA/Gl 487/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi J. S., S. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r.. znak sprawy: [...] i umorzył postępowanie wznowieniowe organu I instancji prowadzone z wniosku J. S. i S. S. w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], na mocy której Starosta udzielił J. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego i zbiornika na wody deszczowe w B. przy ul. [...], na dz. nr 1. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 7 lutego 2019 r. J. S. i S. S. (dalej: strony) wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Starosty [...] (dalej: Starosta) powołując się na przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w wyniku prac prowadzonych na działce nr 1, sąsiadującej z należącą do nich działką nr został podniesiony teren, czego następstwem jest zmiana kierunku spływu wód opadowych, co z kolei powoduje zalewanie ich posiadłości. U podstaw tego stanu rzeczy leży błąd w dokumentacji projektowej, bowiem na mapie do celów projektowych i zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu niezgodnie ze stanem rzeczywistym określone zostały rzędne terenu. Zaprojektowane i zatwierdzone zagospodarowanie działki pokazuje spadek terenu w kierunku przeciwnym do ich działki, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym. Starosta decyzją z dnia [...] r., znak sprawy: [...], odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r., nr [...], o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż brak jest dowodów potwierdzających jednoznacznie nieprawdziwość rzędnych podanych w projekcie zagospodarowania terenu. Rzędne te można jedynie ustalić w oparciu o posiadane opracowania geodezyjno-wysokościowe, a nie na podstawie zeznań świadków z uwagi na możliwe występowanie wpływów górniczych . W tej sytuacji, zważywszy na wznowieniowy tryb postępowania i konieczność wykazania przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., organ nie znalazł podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji. Od wyżej wymienionej decyzji, w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., odwołały się strony, reprezentowane przez pełnomocnika W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wznowieniowe organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zauważył, że w wyniku wniosku skarżących Starosta wydał dwa postanowienia: pierwsze - z dnia [...] r. nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...], drugie - z dnia [...] r, nr [...], o odmowie wznowienia tego postępowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a . Jak wynika z akt sprawy, J. S. dowiedziała się o decyzji Starosty dnia [...] r., przed dniem 20.07.2018 r. W tym dniu złożyła w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy dotyczącymi przedmiotowej inwestycji. Na tym wniosku znajdują się również dwa dopiski - z dnia 20.07.2018 r. oraz z dnia 20.08.2018 r. – z których wynika, że zapoznała się ona z aktami sprawy. S. S. dowiedział się o wydanym pozwoleniu na budowę najpóźniej dnia [...] r. Świadczy o tym pismo z dnia 27.11.2018 r., złożone przez niego oraz przez J. S. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B., w którym stwierdził: "Po analizie zatwierdzonej dokumentacji projektowej udostępnionej nam do wglądu w Starostwie Powiatowym w B. (. . .)". Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Starosty .[...] r. J. S. i S. S. złożyli w Starostwie w dniu 14.02.2019 r., tj. w 79 dniu od dnia, w którym dowiedzieli się o ww. decyzji (licząc od dnia [...] r.). Wobec tego składając w dniu 14.02.2019 r. wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie dochowali jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., przez co badanie w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym posiadania przez nich przymiotu strony jest niemożliwe. Stąd, zdaniem Wojewody, ze względu na oczywiste uchybienia terminu określonego www. art. 148 § 2 k.p.a. Starosta powinien, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydać jedno postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnić powinien, że nie jest możliwe rozpatrzenie "na wniosek" powołanych równocześnie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., ponieważ analiza takich przesłanek możliwa jest wyłącznie wówczas, gdy zostaną one powołane we wniosku wznowieniowym, złożonym przez uprawnioną stronę postępowania albo przez osobę która nie była stroną postępowania, ale wniosek o wznowienie złożyła w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., tzn. nie później niż w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie został złożony przez osoby, które nie były uznane za strony w pierwotnym postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty z dnia [...] r., i które nie zdołały uzyskać statusu stron tamtego postępowania w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym, ponieważ wniosek o wszczęcie takiego postępowania złożyli po upływie dopuszczalnego dla tej czynności terminu (wg art. 148 § 2 k.p.a.). W konkluzji Wojewoda stwierdza, że rozpatrywanie - przez właściwy do przeprowadzania postępowania! wznowieniowego organ - przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołanej we wniosku wznowieniowym złożonym przez J. S. i S. S., nie będących stronami w postępowaniu zwykłym (pierwotnym), zdeterminowane jest bezwzględnie wcześniejszym (ewentualnie równoczesnym) pozytywnie rozpatrzonym przez ten organ wnioskiem o wznowienie powołującym przesłankę z pkt 4 artykułu 145 § 1 k.p.a. Skoro organ I instancji, właściwy do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, nie stwierdził zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, które to stanowisko podzielił organ odwoławczy po dokonanej analizie całości akt sprawy, nie było możliwe wznowienie postępowania ze względu na powołaną przez wnioskodawców, drugą przesłankę - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zachodzi zatem okoliczność wykluczająca możliwość odrębnego procedowania na podstawie wyodrębnionych z jednego wniosku przesłanek wznowieniowych, tj. nie zachodzi możliwość rozpatrzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w oddzielnych postępowaniach, jeśli zostały one powołane w jednym wniosku, a w dodatku niespełnienie warunków jednej z tych przesłanek w ogóle wyklucza dalsze procedowanie Jako, że w przedmiotowym przypadku Starosta [...] nie miał prawa, by wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na wniosek osób, które uchybiły terminowi do wykazania, że posiadają status strony w pierwotnym postępowaniu administracyjnym i mimo to wznowił postępowanie, ze względu na; zaistnienie innej, wymienionej w tym samym wniosku przesłanki, dopuścił się on uchybienia formalnego. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w przypadku, gdy organ właściwy do wznowienia postępowania stwierdzi zaistnienie przesłanek wznowieniowych, to mimo złożenia wniosku przez podmiot nie będący stroną bądź złożenia wniosku z naruszeniem terminu powinien, działając z urzędu, wznowić postępowanie w sprawie tych przesłanek (obydwu lub jednej) i po jego przeprowadzeniu rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 151 k.p.a. Pismem z dnia 9 marca 2020 r. J. S. i S. S. (dalej: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę na ww. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Pełnomocnik zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda Śląski, w ocenie skarżących, błędnie przyjął, iż rozpatrzenie przesłanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uzależnione od spełnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w sytuacji, gdy została ona powołana przez osobę niebędącą stroną postępowania. Skarżący wskazali, że żaden z przepisów Rozdziału 12. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi o istnieniu zależności pomiędzy wyżej wymienionymi przesłankami wznowieniowymi. Skarżący wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu: "a) mapy oznaczonej jako pomiar uzupełniający rzędnych terenu wykonanej [...] r." oraz "b) notatki urzędowej z rozpytania architekt J. K., a to na okoliczność ustalenia, że oznaczony pod literą aj dokument został przedłożony w dniu [...]". W związku z tym pełnomocnik Skarżących wysunął wnioski, że zachodzi przesłanka w postaci nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał tę decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto, Skarżący wnieśli o zasądzenie od Wojewody Śląskiego, na ich rzecz, kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Podkreśli w szczególności, że to nie niego, jako organu odwoławczego w tej sprawie, należy uprawnienie do wszczęcia postępowania z urzędu. Decyzję o wszczęciu postępowania wznowieniowego z urzędu, w przedmiotowym przypadku, mógł podjąć - stosownie do art. 150 § 1 k.p.a. - jedynie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, tj. Starosta [...]. Odnosząc się do faktu przedłożenia nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji nieznanego organowi, który wydał decyzję, w postaci mapy wykonanej w dniu [...] r. Wojewoda Śląski stwierdza, że nie została ona przedłożona w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowym wznowieniowego, ani też na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Dokument ten ujawniony został dopiero po zakończeni obu tych postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór sprowadza się do tego, czy Wojewoda Śląski, działając jako organ odwoławczy w sprawie dotyczącej odmowy uchylenia pozwolenia budowlanego, wydanego przez Starostę [...] z [...] r., w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego z wniosku skarżących, którzy wskazali na przesłanki (podstawy) wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt. 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i 5 (istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) k.p.a., mógł uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie ze względu na niespełnienie przesłanki z w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Argumentacja Wojewody była następująca: skarżący, którzy nie byli stroną w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę z [...] r., złożyli wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego z uchybieniem terminu wskazanego w art. 145 § 2 k.p.a. i tym samym nie byli legitymowani do zainicjowania postępowania. Jeśli tak, to mimo powołania się przez nich na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., nie było możliwe wznowienie postępowania na tej podstawie. Inaczej rzecz ujmując, według organu odwoławczego, potwierdzenie kwalifikacji strony w postępowaniu pierwotnym, a tym samym i w postępowaniu wznowieniowym, mogłoby nastąpić w tej sprawie jedynie po spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a więc po wykazaniu, że mimo posiadania interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty z [...] r., nie byli traktowani jako strony. Stanowisko Wojewody nie zasługuje na aprobatę z następujących względów: Po pierwsze – postępowanie wznowieniowe może zostać wszczęte jedynie na wniosek legitymowanego podmiotu, przy czym niekoniecznie będzie nim strona postępowania, w wyniku którego zapadła pierwotna decyzja (tj. decyzja, której postępowanie wznowieniowe dotyczy). Kwalifikacje strony w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym i w postępowaniu wznowieniowym, należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a., a więc będzie nim każdy podmiot, którego interesu prawnego postępowanie wznowieniowe dotyczy. Chodzi oczywiście o aktualny interes prawny, stąd ustalenia w tej kwestii powinny być czynione na moment podjęcia postępowania wstępnego (poprzedzającego wszczęcie postępowania wznowieniowego) jak i na czas prowadzenia postępowania wznowieniowego (także na etapie odwoławczym). Organ odwoławczy ustaleń w tym zakresie nie poczynił, poprzestając jedynie na konstatacji, że skarżący nie byli uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, a ponadto nie wykazali spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Trzeba ponadto zauważyć, że skarżący w istocie rzeczy powoływali się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Nie żądali wznowienia postępowania z tego powodu, ze nie brali w nim udziału, ale ze względu na nowe (ich zdaniem) istotne dla sprawy dowody. Po drugie - to, że skarżący nie byli uznani za strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego, nie oznacza jednak automatycznie braku legitymacji do udziału w tym postępowaniu. Wymagałoby to poczynienia szczegółowych ustaleń, niezależnie od tego czy Starosta prowadząc przedmiotowe postępowanie traktował ich jako strony, czy też nie. Posiadanie interesu prawnego w określonej sprawie ma charakter obiektywny i zależy w istocie rzeczy od norm prawa materialnego administracyjnego oraz stanu faktycznego sprawy. Jeśli normy prawa materialnego znajdują zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, to osoby, których interes w świetle hipotezy takich norm podlega ochronie, jest interesem prawnym. To z kolei stanowi podstawę legitymacji procesowej tych osób. Sąd zwraca uwagę, że działka skarżących bezpośrednio sąsiaduje z działką należącą do inwestorki, co może sugerować pozostawanie jej w obszarze oddziaływania inwestycji. Zatem kwalifikacja stron postępowania wznowieniowego mogła wynikać z posiadania przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w [...] r. Po trzecie – jeśli wnioskodawcy powołują się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., to dla oceny kwalifikacji stron w postępowaniu wznowieniowym nie ma znaczenia niewykazanie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a więc tego, że strony nie brały udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wykazanie tej przesłanki decyduje jedynie o wznowieniu postępowania, które zostaje zawiązane w celu właśnie sprawdzenia w pierwszym rzędzie czy wnioskodawca ma kwalifikacje strony. Brak takich kwalifikacji stanowi podstawę do umorzenia zawisłego postępowania wznowieniowego, ale dopiero po dokonaniu ustaleń według wyżej wskazanych zasad. Najkrócej rzecz ujmując organ nie może przyjąć, że negatywnie ustalenie w kwestii posiadania interesu prawnego przez wnioskodawcę powołującego się na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., opierające się na braku uznania za stronę przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pierwotnej decyzji, której postępowanie wznowieniowe dotyczy, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania wznowieniowego. Może nią być np. w przypadku błędnej oceny organu wydając ego taką decyzję, bądź też w wyniku innych okoliczności ( np. następstwa prawnego). W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania w sprawie "wznowieniowej" było przedwczesne skoro organ odwoławczy nie poczynił ustaleń odnoszących się do interesu prawnego skarżących w tejże sprawie, dopuszczając się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania w szczególności z tej przyczyny, że ewentualne uznanie ich legitymacji procesowej otwierałoby możliwość oceny terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 148 § 1 k.p.a. Termin ten, co należy przypomnieć, liczony jest nie od daty dowiedzenia się o decyzji, ale od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 [pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.