II OSK 1452/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 621/04 w sprawie ze skargi C. O. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wezwania do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 621/04, oddalił skargę C. O. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] w przedmiocie wezwania do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. E. i C. O. wnioskiem z dnia [...] wystąpili o udzielenie pozwolenia na adaptację budynku gospodarczego na warsztat ślusarski. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...], rozpoznając wniosek, zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskującym pozwolenia na budowę, określając przedmiot wydanego pozwolenia jako "adaptacja budynku gospodarczego na warsztat ślusarski". Wojewoda Ś., w wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji powołano się na postanowienie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którym realizacja obiektu w odległości mniejszej niż dopuszczalna i w granicy działki wymaga na etapie postępowania w sprawie zatwierdzania projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Prezydent Miasta C., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskującym. Wojewoda Ś., w wyniku odwołań wniesionych przez E. i C. O. oraz ich sąsiada G. B., decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i zatwierdził projekt budowlany "adaptacja budynku gospodarczego na warsztat ślusarski" oraz udzielił wnioskującym pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego zgodnie z zatwierdzonym projektem. Rozpatrując zarzuty skarg wniesionych przez E. i C. O. oraz G. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 r., sygn. akt II S.A./Ka 3104/01, uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że orzekające w sprawie organy potraktowały wniosek stron jako wniosek o pozwolenie na budowę, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte w sprawie adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na warsztat ślusarki. W ocenie Sądu adaptacja budynku gospodarczego znaczy tyle co dostosowanie czy przystosowanie istniejącego budynku, czyli polega właściwie na zmianie sposobu jego użytkowania i tak powinien być potraktowany złożony wniosek. W postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, o treści i zakresie tego wniosku decyduje strona a nie organ. Dlatego też Sąd uznał, że organy orzekające ponownie w sprawie powinny w miarę wątpliwości wezwać wnioskodawców do uzupełnienia względnie sprecyzowania wniosku w celu wydania odpowiedniej decyzji. Prezydent Miasta C., w wyniku wydania powyższego wyroku, postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 123 K.p.a. oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1131), wezwał E. i C. O. do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na roboty budowlane w budynku gospodarczym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek inwestorów potraktowano jako wniosek o zmianę sposobu użytkowania w trybie art. 71 ustawy - Prawo budowlane. Organ uznał, że z przedłożonych dokumentów wynika, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania jest związana z koniecznością wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też wezwano wnioskodawców do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem. Wojewoda Ś., rozpoznając zażalenia C. O. i G. B., postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Organ zaznaczył, że przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie Sądu wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia uznano, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego zamiar wnioskujących, a zatem zaistniała konieczność jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając zarzuty skargi wniesionej przez C. O. od powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia podstawy prawnej wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia, a zatem § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, oraz możliwości jego zaskarżenia. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 11 ust. 5 powyższego rozporządzenia na postanowienie, o którym mowa w § 11 ust. 3 rozporządzenia, służy zażalenie. Sąd wskazał, że w dacie orzekania przez organ pierwszej i drugiej instancji ([...] i [...]) powyższe rozporządzenie, wydane na podstawie delegacji przewidzianej w art. 72 ust. 1 Prawa budowlanego, było obowiązujące, a zatem nie miała zastosowania ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniająca między innymi art. 72 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd uznał ponadto, że organ pierwszej instancji pominął wszelkie wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2004 r., a jak to słusznie zauważył organ odwoławczy, na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu podniesiono także, iż po uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w nowym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] udzielił skarżącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania parteru budynku gospodarczego na warsztat ślusarski oraz udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Sąd I instancji stwierdził również, że organ drugiej instancji nie dopuścił się uchybień proceduralnych, gdyż w ocenie Sądu sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozpoznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. O., reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę prawidłowości działań organów administracji publicznej polegającą na przyjęciu, iż działania podejmowane przez organy w przedmiotowej sprawie nie naruszały przepisów prawa procesowego i materialnego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi w ocenie skarżącego do odmiennych wniosków, w szczególności odzwierciedla: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczenia, wymagają pozwolenia budowlanego, 2) naruszenie przez Wojewodę Ś. przepisu art. 138 K.p.a. poprzez niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z jednoczesnym udzieleniem wskazówek, które w przypadku ich realizacji uniemożliwiłyby wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na adaptację budynku gospodarczego, 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 8 K.p.a. poprzez działanie zmierzające do przedłużenia postępowania i naruszające słuszny interes strony. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie organ powinien uchylić zaskarżone postanowienie i nie przekazując sprawy do ponownego rozpoznania orzec co do istoty sprawy, ponieważ analiza całokształtu materiału dowodowego daję podstawę by sądzić, że w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w takim stopniu, iż zgromadzony materiał był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Ś.. Skarżący stwierdził, że organy wydawały decyzję w sprawie pozwolenia budowlanego w zakresie schodów oraz poddasza w budynku, w którym znajduję się warsztat, zaś ze złożonego wniosku jednoznacznie wynika, iż zakres żądania zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski obejmował jedynie dolną część budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym pomieszczenia warsztatowe o pow. użytkowej [...] m2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt budowlany stanowi, iż podane rozwiązanie w zakresie nowych schodów może zostać podjęte w terminie późniejszym i nie warunkuje podjęcia użytkowania obiektu budowlanego w funkcji warsztatu. Podkreślono ponadto, że projektowana adaptacja została pozytywnie zaopiniowana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie było konieczne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, stosownie bowiem do przepisu art. 39 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący uznał, że pomimo istniejącej regulacji prawnej, stanowiącej podstawę działania organów administracji, Prezydent Miasta C., dokonując błędnej interpretacji wniosku strony skarżącej, wydał decyzję z dnia [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, zaś w ostateczności sprawę tę rozstrzygnęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, umarzając jednocześnie postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, uznając je za bezprzedmiotowe. Równocześnie podniesiono, że z powodu błędów w czynnościach organów administracyjnych sprawa, która w świetle obowiązujących przepisów prawa winna trwać nie dłużej niż 65 dni od dnia złożenia wniosku (art. 35 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego), trwa już kilka lat, narażając skarżącego na poważną szkodę majątkową. Skarżący stwierdził, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie była wynikiem działania organów, które błędnie zinterpretowały wniosek skarżącego z dnia [...]. Pomimo istnienia wątpliwości co do zakresu żądania strony, organy w momencie wszczęcia postępowania nie podjęły żadnych kroków do ich wyjaśnienia lecz wydawały decyzje, które nie zawierały rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a tym samym organy wydające je nie tylko naruszały zasadę pogłębienia zaufania, o której mowa wyżej, lecz również naruszały przepis art. 104 § 2 K.p.a. Uznano, że ciągłe przekazywanie spraw do ponownego rozpoznania, mimo wystarczająco zgromadzonego materiału dowodowego narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 8 i 12 K.p.a. Skarżący stwierdził, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że organ odwoławczy miał prawo wydać postanowienie o charakterze kasacyjnym, ponieważ zasugerowano w nim, że jeżeli wnioskodawcy nadal podtrzymywaliby swoje stanowisko co do wykonania konstrukcji pionowych (schodów) muszą wystąpić z wnioskiem o pozwolenie budowlane, zaś w przeciwnym razie muszą zmienić projekt w tym zakresie, natomiast z treści projektu wyraźnie wynika, iż wykonywanie prac adaptacyjnych warsztatu nie jest uzależnione od wykonania komunikacji pionowej. Wojewoda Ś. w zaskarżonym postanowieniu pominął tę kwestię, zaś w treści zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do nieprawidłowych pod względem proceduralnym czynności organu II instancji. Jednocześnie podniesiono, że rozpoznawanie przedmiotowej sprawy (postanowienia Wojewody Ś. z dnia [...] oraz postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...]) w oderwaniu od postanowienia z dnia [...] wydanego przez Wojewodę Ś. oraz błędnie zawartego w nim pouczenia powoduje zniekształcenie stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa (art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw. Strona, która kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako mające zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy jak i tych, które powinny być zastosowane choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jak i przepisów regulujących postępowanie administracji publicznej (wynika to z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269), ponadto z zasady, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze (vide wyrok NSA skład siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 38). Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia powiązany jest z wymogiem sporządzenia przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) właśnie dlatego, że warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych przez wskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone przez Sąd. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną wskazał nieprawidłowo art. 173 § 1 i 2 K.p.a. jako podstawę skargi, naruszenie art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. przez błędną ocenę działań organów administracji publicznej a nadto naruszenie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, jak też naruszenie przez Wojewodę Ś. art. 138 K.p.a. przez niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 K.p.a. przez dążenie do przedłużenia postępowania. Jak widać zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej pkt 1 sprowadzają się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie ocenił prawidłowość działań organów. Pozostałe zarzuty dotyczą działania organów administracji a nie Sądu. Tak zredagowana skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom określonym w art. 174 i 176 p.p.s.a., skoro nie przytacza podstaw kasacyjnych ani ich uzasadnienia. Nie określa w konsekwencji granic skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzić bowiem trzeba, że uzasadnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej stanowi chronologiczne przedstawienie czynności organów i ich rozstrzygnięcia. W podsumowaniu zaś autor skargi kasacyjnej zgłasza poniesienie przez stronę skarżącą szkody materialnej, w wyniku przewlekłości postępowania administracyjnego i opieszałości organów. Te kwestie nie były przedmiotem postępowania administracyjnego, nie mogą też stanowić przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle powyższych okoliczności uznać trzeba, że niniejsza skarga kasacyjna, wadliwie sporządzona, pozbawiona podstaw kasacyjnych i prawidłowo sformułowanych zarzutów, które wiążą Sąd - uniemożliwia dokonanie oceny słuszności zarzutów skargi. Z tych względów na zasadzie art. 184 w zw. z art. 174 i 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.