I OSK 2395/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 349/16 w sprawie ze skargi "A" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r. II SA/Kr 349/16 (dalej wyrok z 17 czerwca 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "A" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.), na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, dalej upuw) i art. 104 § 1 kpa [Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4759 m2, położonej obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz "A" S.A. [z siedzibą] w [...] (dalej Spółka). W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że wnioskiem z 3 listopada 2014 r., uzupełnionym dnia 23 grudnia "2013" [winno być "2014"] r., Spółka wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Prezydent przedłużył termin do zakończenia przedmiotowego postępowania do dnia [...] lutego 2014 r. ze względu na konieczność dokonania niezbędnych ustaleń, w tym pozyskania operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości jako przedmiotu własności i wieczystego użytkowania. Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (art. 1 ust. 1 upuw). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373 [, sprost. Dz. U. 2015 r., poz. 524; OTK-A 2015/3/28, sprost. OTK-A 2015/3/41], dalej wyrok K 29/13) orzekł m.in.. że art. 1 ust. 1 i 3 tej ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok K 29/13 został ogłoszony w dniu 10 marca 2015 r., natomiast jego publikacja w Dzienniku Ustaw miała miejsce dnia 17 marca 2015 r. Orzeczenie TK oznacza w praktyce nakaz stosowania przy rozpatrywaniu wniosków przepisów o przekształceniu rozstrzygających o zakresie podmiotowym i przedmiotowym w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 r. Obowiązując więc w swoim pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym nowelizacją z 2007 r. ustawa umożliwia dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Ponadto o przekształcenie mogą wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Prezydent odwołał się do orzecznictwa, zgodnie z którym przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Ustawa z 28 lipca 2011 r. weszła w życie dnia 9 października 2011 r. Spółka "A" S. A. z siedzib[ą] w [...] nie korzysta z uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stosownie do postanowień ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ponieważ znajduje się w kręgu podmiotów, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. W obecnym stanie prawnym podmiot nie mogący zrealizować swojego roszczenia na podstawie ww. ustawy ma możliwość nabycia prawa własności nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami [t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. s. 4 decyzji z [...] lipca 2015 r.; winno być Dz. U. z 2015 r. poz. 782, zm. 1039]. W myśl tej regulacji, nieruchomość gruntowa może być sprzedana użytkownikowi wieczystemu za zgodą wojewody. A S.A. wniosła w terminie odwołanie od decyzji I instancji, domagając się jej zmiany. Skarżąca podniosła, że wyrok K 29/13 został wydany po dacie wszczęcia niniejszego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem nie może ono mieć wpływu na jego wynik, zgodnie z jedną z naczelnych zasad prawa polskiego, a to zasadą lex retro non agit. Spółka powzięła uzasadnione jej zdaniem wątpliwości, czy w przypadku nieuwzględnienia jej odwołania nie będzie uprawniona do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za poniesioną szkodę i utracone zyski w wyniku odmowy wyrażenia zgody przez organy państwowe na wnioskowane przez nią przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Spółki okoliczności, które miały i mają miejsce w przedmiotowej sprawie, pozwalają na uzasadnioną w ocenie strony konstatację, że to nie art. 1 ust. 1 i 3 upuw jest niezgodny z Konstytucją, ale działania organów państwa. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2015 r., w podstawie prawnej wskazując art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa [Dz. U. z 2016 r. poz. 23]. Zdaniem Wojewody, na gruncie niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości okoliczność, że wnioskodawca, będący osobą prawną (spółką prawa handlowego, mającą osobowość prawną), nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 3 w związku z ust. 2 (przy uwzględnieniu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.3.2015 r. K 29/13) lub art. 1 ust. 1a pkt 2 lub ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 upuw. Z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] (z której podziału powstała m.in. objęta niniejszym postępowaniem działka nr [...]) - wraz z prawem własności zlokalizowanych na jej budynków, budowli i urządzeń, zostało nabyte z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., przez [...] "C" [z siedzibą] w [...] (które następnie zostało przekształcone w "A" S.A. z siedzibą w [...] - data rejestracji w KRS: [...] grudnia 2003 r.), co potwierdził ostateczną decyzją z [...]marca 1995 r. znak [...] Wojewoda [...]. Owa nieruchomość położona była i nadal pozostaje w trenach przemysłowych i wykorzystywana była na cele prowadzenia działalności gospodarczej ww. przedsiębiorstwa. W związku z powyższym zasadnym jest stwierdzenie, że przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości nigdy nie przysługiwało spółdzielni mieszkaniowej i bez wątpienia nie przysługuje ono w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej, z którym związane byłoby prawo własności wyodrębnionego lokalu, a nadto nieruchomość ta wykorzystywana była na cele prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym słusznie uznano w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w jej prawo własności. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia, co oznacza, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu każdej instancji było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.3.2015 r. K 29/13 - niezależnie od daty wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie jest rzeczą organów orzekających w niniejszej sprawie rozstrzyganie kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za wydanie aktu normatywnego bądź za działanie jego organów, które w ocenie skarżącej spowodowały szkodę i utratę zysków przez spółkę, bowiem należy to do wyłącznej właściwości sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 kpc w zw. z art. 417 lub art. 4171 kc). Owe okoliczności nie mogą mieć wpływu na odmienną od dokonanej oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. "A" S.A. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia orzeczenia Wojewody [...], ewentualnie – uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i 77 kpa przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia; 2. art. 12 kpa przez szybkie - ale nie wnikliwe, bo z pominięciem wyrażonej w art. 7 kpa zasady - zebranie niepełnego materiału dowodowego w sprawie; 3. art. 80 kpa przez uznanie - na podstawie wyłącznie twierdzeń Prezydenta Miasta [...], że przekształcenie prawa wieczystego jest niemożliwe w obecnym stanie prawnym; 4. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności przez jego błędną interpretację. W ocenie skarżącej wydanie dnia 10 marca 2015 r. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, w którym orzeczono m. in., że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, nie powinien zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu. Owo orzeczenie zostało wydane po dacie wszczęcia niniejszego postępowania, a zatem nie może ono mieć wpływu na jego wynik, zgodnie z jedną z naczelnych zasad prawa polskiego, a to zasadą lex retro non agit. Spółka wskazała, że nie może ponosić konsekwencji zmian w przepisach, które nastąpiły w trakcie trwania postępowania, zwłaszcza że przepis zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny funkcjonował przez wiele lat i praktyka urzędów miast i gmin w tym zakresie była ugruntowana i stabilna. Skarżąca zauważyła, że zgodnie z zasadami państwa prawa, organy państwa nie mogą "przerzucić" odpowiedzialności i ryzyka na podmiot prywatny za przedłużające się postępowanie administracyjne. Nie ulega wątpliwości, że gdyby Prezydent zakończył postępowanie w terminach wynikających z kpa, to Spółka w dniu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny miałaby już przekształcone użytkowanie wieczyste w prawo własności. W tej sytuacji skarżąca powzięła uzasadnione wątpliwości czy, w wypadku nieuwzględnienia jej odwołania, nie będzie uprawniona do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za poniesioną szkodę i utracone zyski w wyniku odmowy wyrażenia zgody przez organy państwowe na wnioskowane przez nią przekształcenie. W zaistniałym stanie faktycznym Spółka bez wątpienia poniosła uszczerbek w swoim majątku. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że kwestią sporną jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2015 r., którą Prezydent odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 4759 m2, położonej obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz "A" S.A. [z siedzibą] w [...]. W ocenie organów obu instancji, podstawą prawną, którą organy były obowiązane zastosować w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.3.2015 r. K 29/13. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten został opublikowany dnia 17 marca 2015 r. (Dz. U. 2015, poz. 373). W ocenie skarżącej organy nie wyjaśniły prawidłowo sprawy i błędnie zinterpretowały prawo stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, ponieważ wyrok K 29/13 nie powinien być uwzględniony w rozpoznawanej sprawie gdyż Spółka złożyła wniosek o przekształcenie prawa dnia 3 listopada 2014 r., uzupełniając go dnia 23 grudnia 2014 r., a zatem należało jako podstawę prawną zastosować przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w brzmieniu nadanym ustawą z 28 lipca 2011. r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110). Odnosząc się do powyższego Sąd I instancji wskazał, że decyzje organów obu instancji zapadły odpowiednio [...] lipca 2015 (I instancji) i [...] stycznia 2016 r. (II instancji), a więc po opublikowaniu wyroku TK z 10.3.2015 r. K 29/13, w którym orzeczono że: art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia, co oznacza, że dokonując oceny skarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem Sąd uwzględnia stan prawa obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Wojewodę tj. w dniu [...] stycznia 2016 r. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, wyroki Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne, a zgodnie z art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Podstawę prawną rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji stanowiły przepisy ustawy z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu nadanym wyrokiem TK z 10 marca 2015 r. K 29/13, opublikowanym dnia 17 marca 2015 r. W obszernym uzasadnieniu tego wyroku, podkreślono, że: "Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r. Jednym ze skutków ustawy nowelizującej z 2011 r., który miał wpływ na stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 165 ust. 1 Konstytucji, było zniesienie końcowego terminu występowania przez zainteresowanych z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Termin ten przewidziany był w art. 1 ust. 5 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w jej brzmieniu sprzed przyjęcia ustawy nowelizującej z 2011 r., który to przepis został uchylony przez art. 2 pkt 1 lit. f ustawy nowelizującej z 2011 r. Trybunał nie oceniał jednak konstytucyjności przepisu znoszącego termin końcowy, gdyż wnioski gmin w ogóle nie dotyczyły przepisów ustawy nowelizującej 2011 r. W konsekwencji, co wydaje się oczywiste, wyrok Trybunału - stwierdzający niekonstytucyjność określonego zakresu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. - nie "wskrzesza" uchylonego w wyniku nowelizacji ust. 5. Trybunał nie może przywrócić terminu, który był przewidziany w uchylonym przepisie, ani - co tym bardziej oczywiste - nie ma kompetencji do określenia nowego terminu końcowego, ograniczającego składanie wniosków o uwłaszczenie" [cz. III pkt 9.1, 2 uzasadnienia wyroku K 29/13]. Wobec wskazanych zmian wprowadzonych wyrokiem K 29/13, wyłączona została możliwość wystąpienia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez osoby prawne inne niż spółdzielnie mieszkaniowe. Skutecznie z takim żądaniem mogą bowiem wystąpić jedynie: 1. osoby fizyczne będące w dniu 25.10.2015 r. użytkownikiem wieczystym zabudowanej nieruchomości na cele mieszkaniowe lub zabudowanej garażem, albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę oraz osoba fizyczna będąca w tym dniu użytkownikiem nieruchomości rolnej (zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu); 2. osoba fizyczna będąca w dniu 13.10.2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskała: a) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed 5.12.1990 r.; b) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 50, poz. 279 ( art. 1 ust. 1a ustawy); 3. właściciele lokali (osoby fizyczne i prawne) których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, pod warunkiem, że ich prawo użytkowania wieczystego spełnia warunki określone w punkcie 1 (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy); 4. spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży, pod warunkiem, że ich prawo użytkowania wieczystego spełnia warunki określone w p. 1; (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy); 5. osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób wymienionych powyżej oraz osoby prawne będące następcami prawnymi osób prawnych, o których mowa w p. 3 i 4 powyżej. Wyrok K 29/13 w sentencji jednoznacznie wskazuje jakie przepisy i w jaki zakresie uznaje za niekonstytucyjne, natomiast w uzasadnieniu bardzo obszernie i wnikliwe wyjaśnia racje podjętego rozstrzygnięcia. W świetle normy z art. 190 Konstytucji RP nieuwzględnienie w podstawie prawnej skarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. stanowiłoby w ocenie Sądu w składzie orzekającym - naruszenie prawa. Należy jednoznacznie ustalić czy podmiot występujący z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w katalogu podmiotów legitymowanych do występowania z takim wnioskiem, oraz następnie - czy nieruchomość objęta wnioskiem należy do jednej z kategorii nieruchomości wskazanych w art. 1 ust. 1 upuw - w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej z 28 lipca 2011 r. tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić, by możliwe było przekształcenie na wniosek "A" S. A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obr. [...] jed. [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa w prawo własności. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca jako spółka prawa handlowego spełnia kryterium osoby prawnej, nie jest natomiast spółdzielnią mieszkaniową. W rozpatrywanej sprawie nie zostało też spełnione kryterium przedmiotowe, dotyczące nieruchomości wnioskowanej do przekształcenia. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], z której w wyniku podziału powstała m. in. objęta niniejszym postępowaniem działka nr [...], wraz z prawem własności zlokalizowanych na jej budynków, budowli i urządzeń, zostało nabyte z mocy prawa w dniu [...] grudnia 1990 r., przez [...]"C" [z siedzibą] w [...]. Przedsiębiorstwo to następnie zostało przekształcone w spółkę "A" S.A. z siedzibą w [...] - data rejestracji w KRS: [...] grudnia 2003 r., co znajduje potwierdzenie w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. znak [...]. Wnioskowana do przekształcenia nieruchomość położona była i nadal jest na terenach przemysłowych, wykorzystywana była na cele prowadzenia działalności gospodarczej ww. przedsiębiorstwa. Oznacza to, że nie można uznać, że przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości przysługiwało spółdzielni mieszkaniowej, nie można także uznać, że prawo użytkowania przysługuje w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej, z którym związane byłoby prawo własności wyodrębnionego lokalu. Należy przy tym wskazać, że szczegółowe ustalenia dotyczące sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości zawiera przedłożony do administracyjnych akt sprawy operat szacunkowy owej nieruchomości sporządzony na zlecenie Urzędu M. [...] w grudniu 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. – nr upr. [...]. Z poczynionych przez rzeczoznawcę ustaleń jednoznacznie wynika, że owa nieruchomość była wykorzystywana na cele prowadzenia działalności gospodarczej (znajdujące się na niej zabudowania to: hala przyczep, warsztat naprawczy ciągników, magazyn tlenu, inny budynek niemieszkalny a także wiaty, i zbiornik p.poż). W związku z tym w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez niewyczerpujące i mało wnikliwe wyjaśniania stanu faktycznego i oparcie się wyłącznie na "twierdzeniach Prezydenta M. [...]" nie zasługują na uwzględnienie. Całkowicie niezasadny jest zarzut błędnej interpretacji przepisów ustawy z uwzględnieniem wyroku K 29/13. Zarzut dotyczący ewentualnych roszczeń odszkodowawczych nie mieści się w zakresie rozpatrywanej sprawy. Odnosząc się do zastrzeżeń wskazujących na naruszenie ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 "ust." [winno być "§"] 2 kpa) należy wskazać, że zarzut ten nie ma wpływu na ocenę legalności skarżonej decyzji w niniejszej sprawie, a nadto trzeba zważyć, że strona skarżąca co prawda złożyła wniosek w dniu 3 lipca 2014 r., nie złożyła jednak skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a nadto w piśmie z 2 kwietnia 2015 r. skierowanym do Urzędu M. [...] zawarła wniosek o przesunięcie terminu wydania decyzji I instancji o 6 miesięcy czyli do 31 października 2015 r. ze względu na: "wewnętrzne procedury podjęcia decyzji o wykupie tej działki i pozostałych działek (uchwały Rady Nadzorczej i walnego zgromadzenia Akcjonariuszy) oraz wysokość obciążeń finansowych, jakie się z wykupem wiążą", co wskazuje, że nie była zainteresowana szybkim zakończeniem sprawy w postępowaniu przez organem I instancji . Skargę kasacyjną wywiodła spółka "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. Z. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt "1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. "153, poz. 1270" ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 12, 8, 77 i art. 80 kpa polegającym na oddaleniu skargi mimo, że były przesłanki do jej uwzględnienia. Sąd w ramach uprawnień nie skontrolował postępowania organów administracyjnych, które były dotknięte wadami: a) zaniechano wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, przez co zostały naruszone art. 7 i 77 kpa; b) naruszono art. 12 kpa przez działanie niewnikliwe, bo z pominięciem wyrażonej w art. 7 kpa zasady - przez zebranie niepełnego materiału dowodowego w sprawie i naruszenie zasady szybkości postępowania, i nierozpoznanie sprawy w pierwotnym wyznaczonym przez przepisy prawa terminie; c) naruszono zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wynikającą z art. 8 kpa; d) naruszono art. 80 kpa przez uznanie - na podstawie wyłącznie twierdzeń Prezydenta Miasta [...], że przekształcenie prawa wieczystego jest niemożliwe w obecnym stanie prawnym; II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. "153, poz. 1270" ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.) przez jego błędną interpretację. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: zmianę zaskarżonego wyroku w całości i dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 3 listopada 2014 r. tj. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 4759 m2 położonej: obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz "A" S.A. w [...] - w prawo własności; ewentualnie - z daleko posuniętej ostrożności procesowej - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; ewentualnie - z daleko posuniętej ostrożności procesowej - uchylenie decyzji obu organów: decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. znak nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], na podstawie której Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położona w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], objęta księgą wieczystą [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (k. 89-93 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarżąca kasacyjnie - mimo licznych zarzutów skargi kasacyjnej - kontestuje w istocie zakres związania Sądu I instancji, a w konsekwencji również organów obu instancji, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. K 29/13, OTK-A 3A/2015/3/28, sprostowanego postanowieniem TK z 25 marca 2015 r. K 29/13, OTK-A 2015/3/41. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że: art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Mocą wyroku K 29/13 skarżąca kasacyjnie została pozbawiona - jak utrzymuje Sąd I instancji - roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Kluczowa dla niniejszej sprawy pozostaje ocena, czy powyższe stanowisko jest trafne. Spółka nie podważa, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, nie przysługiwało jej uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powyższego wynika, że każdy podmiot stosujący prawo jest związany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego i nie może postąpić wbrew jego treści. W przedmiotowej sprawie decyzja I instancji została wydana [...] lipca 2015 r., a II instancji [...] stycznia 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że obie decyzje zostały wydane po wejściu w życie wyroku Trybunału (ogłoszenie sentencji wyroku w sprawie K 29/13 nastąpiło 17 marca 2015 r. w Dz. U. z 2015 r. poz. 373, a sentencji postanowienia sprostowującego 14 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 524; art. 190 ust. 3 Konstytucji). Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji; art. 6 kpa), muszą zatem z urzędu brać pod uwagę fakty normatywne, które wpływają na zmianę obowiązującego prawa. Jednym z takich faktów jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie K 29/13 Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji), dlatego wyłączenie skarżącej kasacyjnie z katalogu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło przed datą wydania decyzji administracyjnych. Data wniesienia żądania (wniosku) nie miała znaczenia, gdyż rozstrzygający jest brak podstawy prawnej (brak uprawnienia) na podstawie, którego można by dokonać rzeczonego przekształcenia a nie data zainicjowania sprawy administracyjnej. Wszyscy decydenci procesowi wydając decyzję przekształceniową po 17 marca 2015 r. musieli uwzględnić normatywną treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organy administracji wydają decyzje (postanowienia) w stanie prawnym na dzień rozstrzygnięcia. Stanowisko przeciwne, prezentowane przez skarżącą kasacyjnie, nie mogło przynieść spodziewanego rezultatu. Należy podkreślić, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a akty prawne niższego rzędu (w tym ustawy) muszą być z nią zgodne. Brak uprawnienia spółki do żądania przekształcenia wynikał z Konstytucji (przede wszystkim z ujętej w art. 2 zasady sprawiedliwości społecznej). Norma przeciwna, mająca swoją podstawę w derogowanych przez Trybunał przepisach rangi ustawowej, została wyeliminowania z systemu prawa wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał zastosował powszechnie uznaną regułę kolizyjną lex superior derogat legi inferiori. Nietrafnie spółka twierdzi, że doszło do naruszenia zasady lex retro non agit. Przede wszystkim decyzje administracyjne zostały wydane po wejściu w życie wyroku trybunalskiego. Dodatkowo norma ustawowa była niezgodna z normą konstytucyjną od początku, w efekcie czego nie miała charakteru walidacyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził stan niekonstytucyjności dnia 10 marca 2015 r., lecz nie znaczy to, że stan niekonstytucyjności nie utrzymywał się wcześniej (w odmiennym przypadku pozbawiona racji byłaby instytucja wznowienia postępowania uregulowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji). Z tych racji możliwe jest utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie normatywnej uznanej później za niezgodną z aktem wyższego rzędu. Niemożliwe jest, by wyrok Trybunału pozostawał bez wpływu na toczącą się sprawę, jeśli Trybunał Konstytucyjny nie odroczył utraty mocy obowiązującej tej regulacji. Wyrok Trybunału z 10 marca 2015 r. K 29/13 był wiążący w niniejszej sprawie, a w jego efekcie spółka przestała być podmiotem legitymowanym do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nieusprawiedliwony był zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności przez jego błędną interpretację. Wyrok K 29/13 jednoznacznie rozstrzygnął, które podmioty są legitymowane do wystąpienia ze stosownym żądaniem. Spółka - co nie było negowane przez nią w skardze kasacyjnej - nie spełnia wymaganych kryteriów (w szczególności nie jest spółdzielnią mieszkaniową ani nie jest właścicielem lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego). Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni art. 1 ust. 1 i 3 upuw, niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa - autor skargi kasacyjnej wskazał omyłkowo pkt "1"; s. 3 akapit 2) nie zostały skonstruowane dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako normy odniesienia przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. "153, poz. 1270" ze zm.), gdy tymczasem w dacie orzekania Sądu I instancji ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązywała w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2016 r., poz. 718, który wszedł w życie dnia 25 maja 2016 r. Mimo tej niestaranności, zarzuty w zakresie norm odniesienia, nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ppsa. Przepis ten bowiem ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jako przepis ustrojowy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną (wyrok NSA z 13.12.2016 r. II GSK 1264/15, Lex 2205686). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać w związku. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa, co wyklucza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, ponieważ Sąd I instancji nie wyszedł poza granice przedmiotowej sprawy. Ze swej istoty nie mógł tego dokonać przez oddalenie skargi. Niesłuszne były również zarzuty zmierzające do podważenia orzeczenia WSA przez wskazanie, że utrzymał on w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa (art. 151 ppsa), tj. art. 7, 8, 12, 77, 80 kpa. Zarzut naruszenia art. 77 kpa skonstruowany został niestarannie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje naruszenia norm odniesienia. Przepis art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Ani w petitum, ani w skąpym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor nie doprecyzował, którego przepisu art. 77 kpa się dopatruje. Mimo owej niestaranności zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonego wyroku (uchwała I OPS 10/09) i uznał, że kontrola legalności dokonana przez Sąd I instancji odpowiada prawu. Organ administracji prawidłowo i dostatecznie wnikliwie ustalił stan faktyczny (art. 7, 12, 77, 80), nie naruszono też zasady wyrażonej w art. 8 kpa (prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), a ocena dowodów dokonana została przez organy obu instancji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Spółka nie uzasadniła przytoczonych powyżej zarzutów, ani nie wskazała, w jaki sposób błędy organu administracji mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny oraz stan prawny sprawy, zmodyfikowany przez wyrok K 29/13, a następnie prawidłowo dokonały aktów subsumcji. Sąd I instancji trafnie aprobował prawidłowo ustalony stan faktyczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.