I OW 122/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez r. pr. P.G., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (dalej Kolegium) przez [wskazanie] organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W.K. (dalej zainteresowana) o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 28 października 2011 r. zainteresowana złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, które pobierała na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej Burmistrz) z [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego [...] maja 2014 r. Burmistrz uchylił prawo do ww. świadczeń w okresie od 14 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. Na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] grudnia 2015 r. Marszałek odmówił przyznania zainteresowanej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w postaci dodatku dyferencyjnego w okresie od 14 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. wskazując, że w okresie tym państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych w rozumieniu prawa Unii Europejskiej była Republika Federalna Niemiec. Dnia 15 lutego 2017 r. do Kolegium wpłynął wniosek zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2015 r. Pismem z 29 stycznia 2020 r. Kolegium przekazało odwołanie [winno być wniosek] - na podstawie art. 65 § 1 kpa - Ministrowi. Po przeanalizowaniu przepisów prawa dotyczących właściwości organu, Minister zakwestionował swoją właściwość do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Przedmiotowy wniosek dotyczy decyzji Marszałka Województwa, tj. organu samorządu województwa. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W piśmie przekazującym przedmiotowy wniosek Kolegium powołało przepisy przejściowe, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej ustawa zmieniająca) podnosząc, że przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do wniosków o stwierdzenie nieważności. W ocenie Ministra skutkiem niezastosowania ww. przepisu winno być jednak zastosowanie przepisów ogólnych, tj. art. 17 pkt 1 kpa. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach (postanowienie NSA z 14.12.2018 r. I OW 139/18). Inny przepis przejściowy, tj. art. 23 ust. 1 zd. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że "postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę". Na mocy powyższego przepisu wojewoda stawał się organem właściwym w postępowaniach administracyjnych dotyczących świadczeń rodzinnych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, które nie zostały zakończone w dniu 31 grudnia 2017 r., na co wyraźnie wskazuje sformułowanie "postępowania (...) są kontynuowane przez wojewodę". Zgodnie z art. 104 kpa, zakończenie sprawy występuje w formie wydania decyzji administracyjnej, a tym samym wydanie decyzji przez właściwy organ kończy postępowanie w danej instancji (R. Hauser, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Warszawa 2018, art. 104 nb 25). W przedmiotowej sprawie wydanie przez Marszałka decyzji orzekającej o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych w postaci dodatku dyferencyjnego, stanowiło zakończenie postępowania administracyjnego w I instancji. W sprawie nie może mieć zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej, który dotyczy postępowań niezakończonych. Nawet gdyby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej, to i tak na mocy art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania byłoby Kolegium. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, "W sprawach z wniosków [podkreślenie wnioskodawcy] o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". Stosownie do uzasadnienia ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1625, VIII kadencja, dostępny na stronach internetowych Sejmu RP), a tym samym zgodnie z teleologiczną wykładnią tych przepisów, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m.in. art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej), do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym można uznać, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia przepisów przejściowych. Taka regulacja miała w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec art. 17 pkt 2 kpa. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach (postanowienia NSA z: 14.12.2018 r. I OW 156/18; 19.12.2018 r. I OW 174/18). Wydanie decyzji orzekającej o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek zainteresowanej, który został złożony 28 października 2011 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r. Minister wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które to w obecnym stanie prawnym jest organem wyższego stopnia wobec Marszałka Województwa [...] w przedmiotowej sprawie, jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2015 r. Minister wniósł również – na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 111 § 2 ppsa - o łączne rozpoznanie niniejszego wniosku oraz wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem a Kolegium w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego – pismami z 8 lipca 2020 r. i 5 sierpnia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o wskazanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 29 stycznia 2020 r. nr [...]. W piśmie tym, które zalega w aktach niniejszej sprawy, wskazano, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, "W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". W sprawach innych niż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, kolegium nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku. Niniejsza sprawa nie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w związku z koordynacją:systemów zabezpieczenia społecznego. Art. 157 § 1 [kpa] stanowi, że "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". W myśl art. 17 pkt 2 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Istotą niniejszej sprawy jest wskazanie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2015 r., którą Marszałek - na podstawie "art. 2 pkt 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8 pkt 6, art. 14, oraz art. 21, art. 23, art. 23a ust. 6, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 27, art. 29 ust. 1, art. 30 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.)" - odmówił zainteresowanej przyznania na dziecko prawa do dodatku dyferencyjnego w postaci zasiłku rodzinnego w okresie od 14.5.2012 r. do 31.10.2012 r. i prawa do dodatku dyferencyjnego w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. Stosownie do art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest przepisem szczególnym, wyłączającym ogólną właściwość Kolegium jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym marszałka województwa. Art. 23 ust. 1 zd. 1 ustawy nowelizującej nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się on do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r., na co wskazuje wyrażenie - "są kontynuowane". Sprawa zainteresowanej została zakończona w I instancji decyzją z [...] grudnia 2015 r. Czynności dokonane przez Marszałka są skuteczne, w tym decyzja z [...] grudnia 2015 r. (art. 23 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej). Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2015 r. zainicjował nową sprawę, rozpatrywaną w odrębnym trybie, określonym m.in. art. 157 § 1 kpa (postanowienie NSA z 10.7.2020 r. I OW 21/20). Art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej normuje zakres właściwości Kolegium jako organu wyższego stopnia w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych nie jest sprawą "o ustalenie prawa". Z tego powodu, analizowany przepis również nie znajduje zastosowania. Wobec braku przepisów szczególnych, właściwość organu należy ustalić w oparciu o zasady ogólne, zawarte w art. 17 pkt 1 kpa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, orzekł jak w sentencji. Spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem a Kolegium w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] został rozpoznany w odrębnym postępowaniu (postanowienie NSA z 17.12.2020 r. I OW 123/20). Brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 w zw. z art. 111 § 2 ppsa, gdyż wnioski Ministra dotyczyły różnych sporów kompetencyjnych, wywołanych wnioskami o stwierdzenie nieważności dwu różnych decyzji, tj. 1. decyzji z [...] grudnia 2015 r. (I OW 122/20) i 2. decyzji z [...] lutego 2016 r. (I OW 123/20), wobec czego nie mogły być objęte jednym wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Minister prawidłowo złożył wnioski odrębnymi pismami.