II SA/Sz 431/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokurator na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. (przywoływany dalej jako: "Organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r., odmówił T. M. (przywoływanej dalej jako "Strona" lub "Wnioskodawczyni") przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 na dziecko N. B., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego rodziny Strony. 2. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Podniosła, że Organ pierwszej instancji niewłaściwie wyliczył przeciętny miesięczny dochód członka jej rodziny, gdyż do dochodu osiągniętego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy wliczył dochód z miesiąca lipca 2019 r. w wysokości [...] zł, bez podziału tej kwoty na 12 miesięcy. Przedstawiła własne wyliczenia, z których wynika, że dochód ten nie przekroczył kwoty [...]zł i wyniósł [...] zł. Zasadność tak wyliczonego dochodu poparta została poglądami judykatury zawartymi m.in. w wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt. III SA/Kr 588/14 oraz WSA we Wrocławiu, sygn. akt. IV SA/Wr 230/13. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływaną dalej jako: "k.p.a."), art. 3, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 4b, art. 6, art. 14, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło ww. decyzję Organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 r. i przyznało Wnioskodawczyni zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 w wysokości [...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że Organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną, wyliczając dochód członka rodziny Strony w ten sposób, że zsumował miesięczny dochód z tytułu alimentów uzyskany przez Stronę w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2018 r.) w wysokości [...] zł z dochodem osiągniętym w 2019 r. w wysokości [...] zł, a więc po roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Uzyskaną kwotę w wysokości [...] zł, podzielono przez dwie osoby w rodzinie, przez co uzyskano miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w wysokości [...] zł. Jednocześnie zasadnie nie uwzględnił w wyliczeniach dochodu osiągniętego przez córkę Strony za pracę od lipca do połowy sierpnia 2018 r., uznając ten dochód za utracony. Według Kolegium, uwzględniając brzmienie art. 5 ust. 4b w zw. z art. 3 pkt 2 u.ś.r., prawidłowe wyliczenie dochodu Strony powinno polegać na zsumowaniu kwoty dochodu uzyskanego w 2018 r. z kwota dochodu osiągniętego w lipcu 2019 r., a całość powinna być podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny, co dałoby kwotę przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny w wysokości [...] zł. Tak ustalony dochód uprawniał do przyznania wnioskowanego zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Kolegium zaznaczyło, że z akt postępowania, w tym wniosków i oświadczeń składanych przez Stronę, nie wynika, że rodzina Strony osiągnęła jakikolwiek inny dochód w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, jak i po tym roku. Kierując się powyższym Kolegium uznało, że decyzja Organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa. Uwzględniając art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz okoliczność, że Strona spełniła wszystkie przesłanki przewidziane w ustawie u.ś.r., do przyznania wnioskowanych świadczeń, Kolegium przyznało Stronie prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. oraz przyznało dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 w kwocie [...]zł. 4. Skargę na wskazaną ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję złożył Prokurator Rejonowy w K., wnosząc o jej uchylenie. Wydanej decyzji Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4b u.ś.r., poprzez błędną ich wykładnię w wyniku przyjęcia, że w sytuacji uzyskania dochodu po roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy przez członka rodziny, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym, tj. dochód ten winien być doliczony do dochodu uzyskanego za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a otrzymana kwota podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny, co doprowadziło do niezgodnego z prawem wyliczenia kryterium dochodowego w rodzinie i przyznania Wnioskodawczyni uprawnień do świadczeń. W ocenie Prokuratora, sposób obliczania dochodu rodziny przedstawiony przez Kolegium nie jest zgodny z założeniami ustawodawcy. Zaznaczył, że przepis art. 5 ust. 4 b u.ś.r., został wprowadzany do ustawy przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212) z dniem 1 stycznia 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy Nr 3897): "zaproponowana zmiana" - pozwoli na precyzyjne określanie dochodu i przyznanie świadczeń rodzinom, których faktyczny dochód nie przekracza przyjętego w ustawach kryterium dochodowego. Wykazany zostanie dochód faktycznie otrzymany, a nie dochód zaniżony, co miało miejsce w przypadku osób, które dopiero pod koniec roku podjęły pracę (po podziale ich rocznego dochodu przez liczbę miesięcy w roku wykazywany był dochód znacznie zaniżony względem dochodu faktycznie przez nie miesięcznie otrzymywanego). Prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń, a nie do przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim, chyba że od poprzedniego roku nie zaszły zasadnicze zmiany w sytuacji dochodowej rodziny. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. I OSK 242/14, z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 416/15, z 23 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2447/14, z 07 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1271/15. Prokurator zwrócił również uwagę na zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK/1271/15 stwierdzenie, że sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b u.ś.r. dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b tej ustawy. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje osobom w tym przepisie wymienionym, jeżeli dochód osoby uczącej się wyniósł 674 zł. Odnośnie Strony nie ma zastosowania art. 5 ust. 2 u.ś.r. mówiący o dochodzie osób niepełnosprawnych. Na marginesie zaznaczył, że prawidłowo Organ pierwszej instancji nie uwzględnił dochodu córki Strony uzyskanego w lipcu 2018 r. i w połowie sierpnia 2018 r. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Kolegium wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 6. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym zgodnie z art.119 pkt 2 p.p.s.a. 7. Objęta skargą decyzja została podjęta w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 200 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. przywoływana dalej jako: "u.ś.r."), zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty (aktualnie) 674 zł. W myśl art. 14 ust. 1 u.ś.r., dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Stosownie do art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny, natomiast dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Z kolei art. 5 ust. 4b u.ś.r. określa, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Spór w niniejszej sprawie dotyczył sposobu wyliczenia dochodu rodziny po uzyskaniu dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a co za tym idzie prawidłowej wykładni przepisów art. 3 pkt 2 i 2a oraz art. 5 ust. 4b u.ś.r. 8. Odnosząc powyższe przepisy do wyłaniającego się z akt administracyjnych stanu faktycznego sprawy należy wskazać, z wyliczenia Organu pierwszej instancji wynikało, że do obliczonego dochodu rodziny Wnioskodwczyni za 2018 r., do którego zaliczono świadczenie alimentacyjne w wysokości [...] zł miesięcznie, należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł netto ([...] zł brutto), co spowodowało, że za sierpień 2019 r. kryterium dochodowe wyniosło [...] zł na osobę w rodzinie, przekraczając dopuszczalny limit [...] zł. Organ wyższego stopnia nie zgodził się z takim sposobem przeliczenia dochodu Wnioskodawczyni wskazując, że brzmienie art. 5 ust. 4b w związku z art. 3 pkt 2a u.ś.r. pozwala na zsumowanie kwoty dochodu uzyskanego w 2018 r. z kwotą dochodu osiągniętego w lipcu 2019 r., a całość winna być podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny, co dałoby kwotę przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny, od którego uzależnione jest przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego przewidzianego w art. 5 ust. 1 tej ustawy. W tym zakresie Kolegium w całości podzieliło argumenty odwołania. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie interpretacja omawianych przepisów przez Kolegium nie była prawidłowa. Słusznie bowiem Prokurator wskazał, posiłkując się orzecznictwem NSA, że prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń, a nie do przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim powiększonego o uzyskany dochód po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i doliczonego proporcjonalnie do ilości miesięcy w roku. Sąd w rozpatrywanej sprawie podziela również przytoczony przez Prokuratora pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1271/15 wskazujący, że sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b u.ś.r. dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b u.ś.r. Słusznie bowiem wywodził wnoszący skargę Prokurator, opierając się na założeniach ustawodawcy zawartych w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia 19 sierpnia 1212 r. (Dz.U. nr 205, poz. 1212), że przywołany przepis miał pozwolić na precyzyjne określanie dochodu i przyznanie świadczeń rodzinom, których faktyczny dochód nie przekracza przyjętego w ustawach kryterium dochodowego. Wprowadzenie powyższego unormowania z założenia miało pozwolić na to, że wykazany zostanie dochód faktycznie otrzymywany, a nie dochód zaniżony, co miało miejsce w przypadku osób, które pod koniec roku podjęły dopiero pracę (po podziale ich rocznego dochodu przez liczbę miesięcy w roku wykazywany był dochód znacznie zaniżony względem dochodu faktycznie przez nich miesięcznie otrzymywanego). Odnośnie kwoty uzyskanej przez córkę Wnioskodawczyni za pracę w lipcu 2018 r. oraz do połowy sierpnia 2018 r., podzielić należy ustalenie Organu pierwszej instancji, wskazane też przez Skarżącego, że nie wlicza się ona do dochodu Wnioskodawczyni, jako że dotyczy dochodu utraconego. 9. W związku z powyższym stwierdzić należało, że niezasadnie Organ odwoławczy zastosował w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie została spełniona przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji Organu pierwszej instancji w całości i ponowne w tym zakresie orzekanie co do istoty sprawy. Prawidłowe były ustalenia stanu faktycznego oraz wykładnia przepisów prawa dokonana przez Organ pierwszej instancji, skutkująca odmową uwzględnienia wniosku Wnioskodawczyni z dnia [...] sierpnia 2019 r. Z powyższych względów Sąd uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. 10. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 4b i art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa procesowego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.