II OSK 2087/11

SENTENCJA Dnia 15 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 247/11 w sprawie ze skarg K. M. i S. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 247/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skarg K. M. i S. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej jako: wojewoda) z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddalił skargi. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zmianami - dalej jako: uszp), po rozpatrzeniu odwołań W. M. i S. P. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce (dalej jako: prezydent) Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy Skrajnej w Kielcach na odcinku od ul. 1-go Maja do ul. Średniej wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicznego oraz przebudową kolidującej infrastruktury niezwiązanej z budową drogi", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy cytując treść stosownych przepisów uszp stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa gdyż wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia 16 lipca 2010 r., następnie uzupełniony 21 września 2010 r., dotyczący wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy Skrajnej w Kielcach na odcinku od ul. 1-go Maja do ul. Średniej wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicznego oraz przebudową kolidującej infrastruktury niezwiązanej z budową drogi" zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 uszp. Ponadto do wniosku została załączona decyzja prezydenta z dnia 5 lipca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Organ dodał, że postępowanie administracyjne prowadzone przez prezydenta było poprawne i spełniało wymogi zgodnie z art. 11d ust. 5 i ust. 6 oraz 11f ust. 3 i ust. 4 uszp, w toku prowadzonego postępowania w związku z zastrzeżeniami i uwagami S. P., K. M., M. O. i W. S. organ zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie zastrzeżeń i uwag, a zainteresowanych poinformował o przyjętych rozwiązaniach. Odnosząc się do zarzutów odwołania podnoszonych przez W. M. i S. P. organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów skarżących kwestionujących przebieg drogi. Co do kwestii dotyczących zbliżenia odległości rozbudowywanej drogi do zabudowań mieszkalnych, co zarzucali odwołujący, wojewoda stwierdził, że w postępowaniu ustalającym lokalizację drogi publicznej prezydent nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani też do zmiany proponowanego we wniosku przebiegu drogi. Inwestor bowiem sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Odnosząc się natomiast do stwierdzeń odwołujących się, a dotyczących utraty wartości nieruchomości, uniemożliwienia prac remontowo-budowlanych wokół budynku i odkupienia całej ewentualnie nieruchomości wojewoda stwierdził, że za przejęcie prawa własności nieruchomości bądź jej części przysługuje odszkodowanie, którego wysokość ustalana jest według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reasumując, wojewoda stwierdził, że decyzja prezydenta nie narusza prawa. Powyższą decyzję K. M. i S. P. zaskarżyły do WSA. Skarżąca K. M. wniosła o uchylenie decyzji wojewody zarzucając decyzji prezydenta niezgodność z art. 7 kpa, natomiast decyzji wojewody naruszenie art. 6 kpa. Wskazała ponadto, że realizacja inwestycji spowoduje naruszenie przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zmianami - dalej jako: rozporządzenie). Skarżąca S. P. wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 kpa wobec braku podjęcia przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ponadto załatwieniu sprawy wbrew słusznemu interesowi strony, który nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, rażącą obrazę przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wyrażenia ostatecznego stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, rażącą obrazę przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa polegającą na wydaniu decyzji przez organ I instancji, pełniący rolę jednocześnie wnioskodawcy (strony), organu wydającego decyzję jak i przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje nabycie nieruchomości pod inwestycję oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zmianami - dalej jako: rMTiGM) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem sztywnej normy co do szerokości ulic, oraz naruszenie art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zmianami - dale jako: kc) poprzez jego niezastosowanie, skutkujące wykorzystaniem swoich uprawnień przez inwestora w stosunku do właścicieli nieruchomości - stron objętych decyzją w sprawie remontu ulicy, wbrew istniejącym zasadom współżycia społecznego. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2011 r. WSA zarządził połączenie sprawy II SA/Ke 247/11 ze skargi K. M. ze sprawą II SA/Ke 248/11 ze skargi S. P. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 247/11. W odpowiedzi na skargi wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że wbrew zarzutom skarg stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe. Sąd I instancji wskazał, że nie ma podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej, a więc zarzut sformułowany w skardze dotyczący wydania decyzji przez organ I instancji, który pełni jednocześnie rolę wnioskodawcy, organu wydającego decyzję i przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje nabycie nieruchomości pod inwestycję, jest bezzasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnoszonych przez skarżące WSA wskazał, iż są one bezzasadne, bowiem organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśnił przyczyny takiego rozwiązania przebiegu drogi. Również zaskarżona decyzja wojewody zawiera pełne odniesienie do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniach co świadczy, że organy dokładnie zbadały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i przy rozstrzygnięciu uwzględniły zarówno interes społeczny jak i słuszny interes skarżących, a fakt, że organy nie uwzględniły żądań skarżących nie świadczy o tym, że ich nie badały. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podnoszonych przez skarżące WSA także uznał je za nieuzasadnione. Naruszenie dyspozycji § 7 ust. 1 i 2 rMTiGM poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem sztywnej normy co do szerokości ulic nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Co do zarzutu naruszenia art. 5 kc to nie znajduje on w niniejszej sprawie zastosowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze K. M., że przedmiotowa inwestycja spowoduje, iż jej nieruchomość nie będzie odpowiadała warunkom określonym w rozporządzeniu WSA stwierdził, iż jest on nieuzasadniony, przepisy rozporządzenia stosuje się do projektowania i realizacji budowy i rozbudowy budynków i budowli spełniających funkcje budynków nowopowstających a nie już istniejących. W skardze kasacyjnej S. P. zaskarżono wyrok WSA w całości i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. a) art. 11a ust. 1 w związku z art. 11b i art. 11d ust. 1 uszp w związku z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zmianami - dalej jako: Konstytucja) poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeśli spełnia tylko wymagania zawarte w art. 11b i art. 11d uszp bez konieczności zachowania zgodności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, b) art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może w sposób dowolny ustalać przebieg dróg, kierując się jedynie wolą wnioskodawcy, c) art. 5 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącej konstytucyjnie gwarantowanego bezpieczeństwa poprzez zbliżenie pasa drogowego do budynku mieszkalnego bez zachowania minimalnej odległości zapewniającej ochronę podstawowych dóbr osobistych, takich jak zdrowie i życie w wyniku narażenia na niebezpieczeństwo ze strony uczestników ruchu; d) § 7 ust. 2, § 14 ust. 8 oraz § 38 ust. 3 rMTiGM poprzez przyjęcie, iż interes ekonomiczny stanowi przesłankę nieprzyjęcia mniejszych parametrów, jakim powinna odpowiadać droga; e) § 43 ust. 1, 2, 3 i § 44 ust. 1, 2 i 4 rMTiGM przez przyjęcie, iż odstępstwa od przyjętych w rozporządzeniu parametrów szerokości chodnika nie uwzględniają zachowania bezpieczeństwa ruchu; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 26 § 3 kpa poprzez uznanie, iż prezydent nie podlegał wyłączeniu od prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją wojewody z dnia [...] marca 2011 r. w sytuacji, gdy prezydent, wydając decyzję na realizację inwestycji dotyczącej drogi powiatowej działał w trzech rolach: wnioskodawcy, organu rozstrzygającego wniosek i beneficjenta decyzji, na rzecz którego przechodzi prawo własności nieruchomości, jednocześnie będąc pracownikiem jednostki samorządu terytorialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a to art. 7 i 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co w efekcie spowodowało wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego i niewłaściwe zastosowanie poszczególnych przepisów prawa. W uzasadnieniu podano, że WSA dokonał naruszenia istotnych norm prawa materialnego i prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że obowiązkiem organu II instancji było wyjaśnienie w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów, jakie konkretnie przepisy obowiązującego prawa uprawniały inwestora do przyjęcia takiego przebiegu projektowanej drogi. Z kolei organy orzekające w sprawie oraz WSA nie dokonały oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi powiatowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływa na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżąca wskazywała na naruszenie jej interesu prawnego w tej kwestii. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że dokonując wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny - drogę powiatową, należy mieć na uwadze potrzebę zapewnienia ochrony praw majątkowych, a zatem zachowania stosownej proporcji między celem wywłaszczenia a ograniczeniem praw majątkowych. Proporcje te muszą być uzasadnione przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nie bliżej niewyjaśnioną przez organ i popartą przez WSA wykładnią celowościową uszp. Sądowi I instancji zarzucono także, iż kieruje się wyłącznie argumentacją ekonomiczną, stawiając ją ponad bezpieczeństwo mieszkańców domu przy ul. Skrajnej i że podważa możliwości zawarte w § 43 ust. 1, 2, 3 i § 44 ust. 1, 2 i 4 rMTiGM wskazując, iż przyjęcie zawartych w nich rozwiązań nie zapewnia bezpieczeństwa ruchu. Odnosząc się natomiast do stanowiska Sądu, iż prezydent, będący organem, który wydaje decyzje o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, wnioskodawcą, beneficjentem na rzecz którego następuję nabycie wywłaszczonej pod inwestycję nieruchomości i pracownikiem danej jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje interesu miasta na prawach powiatu, przez co podlegałby wyłączeniu na zasadach określonych art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, bowiem działa w szeroko przyjętym interesie społecznym stwierdzono, że nie zasługują ono na aprobatę. Za potrzebą wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach inwestycji drogi powiatowej przemawia szczególny charakter decyzji lokalizacyjnej i jej skutki prawno-rzeczowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjąć należy, że w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji drogi prezydent miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że WSA nie naruszył art. 11a ust. 1 w związku z art. 11b i art. 11d ust. 1 uszp w związku z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeśli spełnia tylko wymagania zawarte w art. 11b i art. 11d ust. 1 bez konieczności zachowania zgodności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika ze wskazanych przepisów ustawy zasadniczej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Jak wynika z art. 1 uszp ustawa ta "określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej ‘drogami’, a także organy właściwe w tych sprawach". Tak więc to właśnie przepisy tej powszechnej obowiązującej ustawy obligują organy administracji do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeśli spełnione są m. in. wymagania zawarte w art. 11b i art. 11d ust. 1 uszp. Uszp jest ustawą szczególną, stąd jej przepisy we wskazanym w art. 1 uszp zakresie "wyprzedzają" przepisy innych ustaw, ale - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie "bez konieczności", ale właśnie mając na uwadze zachowania zgodności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może w sposób dowolny ustalać przebieg dróg, kierując się jedynie wolą wnioskodawcy jak również nie naruszono art. 5 Konstytucji. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zmianami - dalej jako: EKPCz) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I właśnie na mocy przepisów uszp organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ale za słusznym odszkodowaniem, bowiem decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b uszp). W konsekwencji uszp dopuszcza ingerencję w prawa własności, ale czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji, bowiem Konstytucja (w art. 21 ust. 2) przewiduje sytuacje tego rodzaju i nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia pod warunkiem spełnienia dwóch podstawowych warunków - wywłaszczenia na cele publiczne, a więc podyktowanego interesem publicznym, np. w toku budowy dróg, i - wypłacenia słusznego odszkodowania. Oba ww. konstytucyjne warunki są realizowane przez przepisy uszp. Należy więc jeszcze raz podkreślić, że - w ocenie Sądu - zaskarżony wyrok nie naruszył przytoczonych zasad konstytucyjnych. W szczególnej mierze brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni treści przepisu art. 64 oraz ściśle związanego z nim art. 31 Konstytucji. Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów uszp, przyjmując, że wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki, której przebieg planowanej drogi dotyczył. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności strony skarżącej wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków, za które strona skarżąca w tej sprawie uważa planowanie części inwestycji na jej działkach. Analizując zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącej konstytucyjnie gwarantowanego bezpieczeństwa poprzez zbliżenie pasa drogowego do budynku mieszkalnego bez zachowania minimalnej odległości zapewniającej ochronę podstawowych dóbr osobistych, takich jak zdrowie i życie w wyniku narażenia na niebezpieczeństwo ze strony uczestników ruchu należy wskazać, że art. 5 Konstytucji określa tylko (aż) funkcję Państwa, czyli zasadnicze kierunki i cele Jego działania (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002 r., kom. do art. 5), stąd też analizowany zarzut podniesiony przez stronę skarżącą był mało precyzyjny (tak zarzut, jak i jego uzasadnienie) i tym samym nie pozwalał NSA na ustosunkowanie się do niego. WSA nie naruszył także § 7 ust. 2, § 14 ust. 8, § 38 ust. 3 rMTiGM poprzez przyjęcie, iż interes ekonomiczny stanowi przesłankę nieprzyjęcia mniejszych parametrów, jakim powinna odpowiadać droga i § 43 ust. 1, 2, 3 i § 44 ust. 1, 2 i 4 rMTiGM przez przyjęcie, iż odstępstwa od przyjętych w rozporządzeniu parametrów szerokości chodnika nie uwzględniają zachowania bezpieczeństwa ruchu. Należy wskazać, że Sąd I instancji w sposób skrupulatny skontrolował postępowanie organów administracji pod kątem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i słusznie uznał, że jak wynika z akt sprawy, inwestor przedstawił konkretne rozwiązanie projektowe, nie naruszające przepisów cytowanego rozporządzenie, a uwzględnienie żądań skarżących wymagałoby zmiany parametrów geometrycznych drogi, w tym osi drogi. Sąd I instancji słusznie zwrócił zaś uwagę, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację rozbudowy ulicy Skrajnej, rozpoczętej w 2007 r. i oba odcinki tej samej ulicy będą posiadać te same parametry i założenia projektowe pod względem sytuacyjnym i konstrukcyjnym. Natomiast sugestie, aby na spornym odcinku nie było chodnika i był on tylko z jednej strony jezdni również z powodów bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie mogły odnieść pozytywnego rezultatu. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a więc art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 26 § 3 kpa poprzez uznanie, iż prezydent nie podlegał wyłączeniu od prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. NSA wskazuje, że w pełni akceptuje argumentację NSA wskazaną w przywołanym także przez Sąd I instancji orzeczeniu z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co czyni wskazany zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym. NSA wskazuje mianowicie, że w analizowanym i analogicznych do niego przypadkach w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej, co wymaga pogodzenia określonych wartości, a pogodzenie takie nie powinno powodować pozbawienia państwa działającego przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zmianami) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. NSA wskazuje także, że jeżeli Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdzi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa) przez niewyczerpujące lub tendencyjne prowadzenie postępowania, może uchylić zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa, wykazując, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA podkreśla również, iż w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy został zgromadzony nie tylko przez organ I instancji ale też wojewodę, na którego przy zastosowaniu instytucji wyłączenia, z mocy prawa następowałaby dewolucja kompetencji do orzekania w sprawie. Decyzja wojewody podlegała ocenie z punktu zgodności z zasadą ogólną prawdy obiektywnej. Taka konfiguracja procesowa nie oznacza więc - według NSA - pozbawienia jednostki prawa do bezstronnego załatwienia sprawy, skoro przysługuje jej prawo do Sądu, którego standardy ustanawia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a to art. 7 i 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co w efekcie spowodowało wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego i niewłaściwe zastosowanie poszczególnych przepisów prawa. Należy wskazać, że ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Zdaniem NSA z akt administracyjnych wynika, iż organ zebrał w sposób prawidłowy materiał dowodowy w sprawie i dokonał jego wyczerpującego rozpatrzenia i oceny, co oznacza, iż podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, realizując tym samym obowiązek wynikający z art. 77 § 1 kpa - obowiązek zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji prawidłowe ustalenia organu doprowadziły do załatwienia sprawy z wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a zatem z uwzględnieniem dyspozycji art. 7 kpa. W konsekwencji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa nie mógł być uznany za uzasadniony, bowiem Sąd I instancji poczynił w tym zakresie prawidłowe ustalenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.