III SA/Wr 14/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Legnicy na zarządzenie Wójta Gminy Pielgrzymka z dnia 18 marca 2015 r. nr 14/2015 w przedmiocie wprowadzenia opłat za grunt na miejsca grzebalne, na cmentarzu komunalnym w Pielgrzymce stwierdza nieważność zarządzenia Wójta Gminy Pielgrzymka z dnia 18 marca 2015 r. nr 14/2015 w przedmiocie wprowadzenia opłat za grunt na miejsca grzebalne, na cmentarzu komunalnym w Pielgrzymce. . UZASADNIENIE Wójt Gminy P. (dalej: Wójt) zarządzeniem nr [...] z dnia 18 marca 2015 r. uregulował wysokość opłat za grunt na miejsca grzebalne na cmentarzu komunalnym. Skargą z 15 stycznia 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2019.712 ze zm. ,dalej: ugk) polegające na wydaniu ww. aktu bez podstawy prawnej. Wskazał skarżący, że ugk przyznaje kompetencje do stanowienia prawa w zakresie objętym skarżonym aktem organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto powołana w zarządzeniu uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami nie zawiera upoważnienia dla organu wykonawczego do stanowienia prawa w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Dalej wskazał skarżący, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 4 ust. 2 ugk, zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. Odpowiadając na skargę Wójt uznał ją za zasadną. Poinformował, że został przygotowany projekt uchwały, który przewiduje upoważnienie dla Wójta do określenia w drodze zarządzenia wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm. – dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z uwagi na przedmiot uregulowany w zaskarżonym zarządzeniu nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. powołując się na przywołany art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1 , art. 50 § 1 , art. 53 § 2a i 54 § 1 p.p.s.a oraz na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną. Rozpoznając skargę Sąd podzielił stanowisko Prokuratora zarówno co do charakteru prawnego zarządzenia, jak i skutków braku podstawy prawnej jego wydania. Zaskarżone zarządzenie Wójta zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 2126) oraz § 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] nr [...]. Podniesiony w skardze zarzut dotyczący braku podstawy prawnej do wydania zarządzenia jest uzasadniony. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk przyznaje kompetencję do stanowienia prawa w zakresie objętym spornym aktem organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, a do takich nie należy Wójt. Z kolei art. 4 ust. 2 ugk stanowi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym przysługujące im w ust. 1 pkt 2 uprawnienia. Jednakże w sprawie Rada Gminy P. w uchwale z [...] nr [...] takiego upoważnienia nie zawarła. Tym samym zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, co świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu prawa, a w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.