I SA/Łd 401/20

SENTENCJA Dnia 9 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Paweł Kowalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 3 marca 2020 r. nr XXIII/155/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 w zakresie sformułowania "wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.", 2. zasądza od Rady Miejskiej w Sieradzu na rzecz A kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE I SA/Łd 401/20 UZASADNIENIE W dniu 21 kwietnia 2020 r. S. Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w S. wniosła za pośrednictwem Rady Miejskiej w Sieradzu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXIII/155/2020 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 3 marca 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W treści skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieprawidłowego ustalenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały wraz z naruszeniem przepisów regulujących instytucie vacatio legis i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: a) art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez wprowadzenie w życie zaskarżonej uchwały wraz z ustanoweniem wstecznej mocy obowiązującej aktu normatywnego. b) art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określającego vacatio legis, wobec wejście w życie zaskarżonej uchwały z naruszeniem ustawowych terminów. c) art. 7 k.p.a poprzez uchybienie zasadzie praworządności i załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. d) art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi w skazano, że Rada Miejska w Sieradzu w uchwale z dnia 3 marca 2020 r. dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmianie uległa stawka za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość w wysokości 19,50 zł za odpady segregowane i 39,00 zł za odpady nie zbierane w sposób selektywny. W § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r. Uzasadniając zarzuty wskazano m. in., że nastąpiło istotne naruszenie prawa w postaci naruszenia art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów czynieni normatywnych i niektórych innych aktów. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego ( pozycja 2007) w dniu 26 marca 2020 roku, a jej obowiązywanie zostało ustanowione z mocą wsteczną na dzień 1 kwietnia 2020 roku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sieradza wskazał, że w sprawie nie występuje żadne z podnoszonych przez skarżącego uchybień, zarówno w sferze prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 roku (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) Prezydenta Miasta Sieradza wskazał, że z treści §3 zaskarżonej Uchwały, jednoznacznie wynika, iż nie nadano jej mocy wstecznej. Podkreślono, że akt ten został uchwalony w dniu 3 marca 2020 roku z założeniem, wejdzie w życie w dniu 1 kwietnia 2020 roku. W tych okolicznościach zarzut odnoszący się do retroaktywności tego aktu byłby uzasadniony, gdyby z jego treści wynikało, że sporna uchwała ma wsteczną moc obowiązującą, t.j. obowiązuje przed dniem jej powzięcia. Taka sytuacja – w ocenie organu - w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, co czyni podniesiony zarzut chybionym. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia przepisu art. 4 ww. ustawy. Podkreślono, że zaskarżona uchwała została podjęta na Sesji Rady Miejskiej w Sieradzu w dniu 3 marca 2020 roku. Następnie została ona niezwłocznie przekazana Wojewodzie Łódzkiemu, co nastąpiło w dniu 5 marca 2020r., celem jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Wyjaśniono również, że pomiędzy przekazaniem zaskarżonego aktu do publikacji, a jego ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w kraju doszło do sytuacji bezprecedensowej, a związanej w pandemią koronawirusa COVID-19, której gwałtowny rozwój w powiązaniu z reakcją władz państwowych spowodował swoisty paraliż działalności państwa w wielu jego sferach, w tym w sferze administracyjnej. Okoliczności te spowodowały, że zaskarżona uchwała została opublikowana ze znacznym opóźnienie, bowiem dopiero w dniu 26 marca 2020 roku (pod pozycją 2007). W piśmie z dnia 9 listopada 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi S Spółdzielni Mieszkaniowej w S. wobec braku interesu prawnego do wniesienia tego środka zaskarżenia ewentualnie, w przypadku uznania, że strona skarżąca legitymuje się interesem prawnym, o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały, przypomnieć trzeba, iż strona skarżąca zakwestionowała zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały sformułowanie "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.". Zgodnie z pełnym brzmieniem § 3 opisana uchwała "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.". Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 26 marca 2020 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 26 marca 2020 r., poz. 2007). W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) dalej: u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Zgodnie z art. 4 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Vacatio legis to okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie (początkiem obowiązywania norm w nim ustanowionych). Okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (zob. np. wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1). "Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych"(vide - wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (zob. np. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 255/14, Lex nr 1496757). Zasadą nadrzędną jest jednak zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 u.o.a.n. jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński. Art. 4. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Z przepisu § 3 uchwały wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że opisana uchwała "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego". Stosownie do tego zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 26 marca 2020 r., a więc zgodnie z powyższym weszła w życie z dniem 10 kwietnia 2020 r. Druga część przepisu § 3 stanowi natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r. Prowadzi to do wniosku, że uchwała ta obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu 9 dni poprzedzającego datę jej wejścia w życie. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, OTK 1993, nr 2, poz. 41; wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 6; orzeczenie z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt K 14/92, OTK 1993, nr 2, poz. 35; wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 15). Dodatkowo podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (zob. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1272/09, Lex nr 745595 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II FSK 3195/12, Lex nr 1628700). Rada Miejska nie wykazała, że wystąpiły okoliczności szczególne, które wymagały nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej. Sformułowanie przepisu § 3 uchwały prowadzi to do wniosku, że uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego o 9 dzień datę jej wejścia w życie. Zdaniem Sądu, takie brzmienie wspomnianego uregulowania wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska, że w tej sytuacji doszło do skrócenia okresu vacatio legis, a nawet gdyby przyjąć założenie o skróceniu okresu wejścia w życie uchwały, co nie jest akceptowane przez Sąd, to przedstawione wcześniej okoliczności również nie uzasadniałyby zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dla zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. "muszą (...) istnieć dostatecznie przekonywujące argumenty uzasadniające odstąpienie od zasady co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis. To odstąpienie jest jednak dopuszczalne - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna" (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92). Ponadto w zdaniu odrębnym od wyroku TK z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt K 31/06 (OTK-A 2006, nr 10, poz. 147), podkreślono, że "przy skracaniu okresu vacatio legis wartość konstytucyjna związana z vacatio legis musi ustąpić innej, donioślejszej wartości konstytucyjnej, a nie - na przykład - faktom mającym charakter polityczny." W przedmiotowej sprawie nie wykazano, że wejście w życie zaskarżonej uchwały z dniem 1 kwietnia 2019 r. realizuje inną donioślejszą zasadę konstytucyjną. Jak wynika z przywołanego powyżej przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu regulacja § 6 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Ponadto, w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Z tych wszystkich względów Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 3 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14). Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu (wyrok WSA w Gliwicach, sygn.. akt I SA/Gl 348/18, wyrok NSA, sygn.. akt I OSK 96/14, wyroki WSA w Łodzi: z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 88/20; z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 92/20; z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Łd 968/17; z dnia 22 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Łd 40/18; oraz z dnia 22 stycznia 2019r., sygn. akt 669/18 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOS). Jednocześnie podnieść należy, że nie jest przekonujący argument organu, iż przyczyną zaistniałe sytuacji było ogłoszenie stanu epidemii Covid 19. Nie negując bezprecedensowego charakteru powyższego zjawiska zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta przed ogłoszeniem stanu epidemii. Ponadto organ nie może zasadnie powoływać się na wydłużony – w związku z pandemią – czas publikacji uchwały gdyż już choćby z załączonej przez skarżącą informacji wynika, że średni czas oczekiwania na publikację wynosi około jeden miesiąc od daty podjęcia uchwały. Nie są także uzasadnione wnioski zawarte w piśmie przygotowawczym organu z 9 listopada 2020 r. I tak nie jest zasadne żądanie odrzucenia skargi z powołaniem się na art. 58 § 1 punkt 5a p.p.s.a. Wbrew stanowisku organu zaskarżona uchwała wywołuje skutki materialnoprawne, kształtuje sytuację prawną jej adresatów, w tym członków skarżącej spółdzielni na terenie objętym tą uchwałą, wobec czego uzasadnione jest przyjęcie, że interes prawny skarżącej jest naruszony przez zaskarżoną uchwałę. W tej sytuacji argumentacja dotycząca prawdopodobnej wiedzy skarżącej spółdzielni o treści uchwały przed jej urzędową publikacją pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie te same uwagi należy odnieść do alternatywnego wniosku o oddalenie skargi, zaś jedynie na marginesie zauważyć wypada, że rozpoznawana sprawa dotyczy legalności zaskarżonej uchwały, a nie wykonywania ustawowych obowiązków przez skarżącą spółdzielnię. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. P.C.