II OSK 1974/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. i S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 802/20 w sprawie ze skargi J.O. i S.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. , nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienia Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 802/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.O. i S.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. , nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instalacji decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi oraz instalacją geotermalną z pompą ciepła na działce o nr ewid. [...] przy ul. H. [...] w L., w zakresie wykonania muru oporowego wraz z kanalizacją deszczową z odprowadzeniem do studni chłonnych, dodatkowego zadaszenia tarasu oraz donic dekoracyjnych. W ocenie organu przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z § 60 ust. 6 pkt 1 (strefa SOK 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dalej: m.p.z.p.) w zakresie projektowanego ukształtowania terenu związanego z wykonaniem muru oporowego. Zapisy planu nakazują zachowanie zasadniczego ukształtowania terenu, a dopuszczalne zmiany obejmować mogą przypadki rekultywacji terenów zdegradowanych oraz niezbędnych deniwelacji wynikających z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu. Uniemożliwia to wykonanie muru oporowego, którego wykonanie wiąże się ze zmiana ukształtowania terenu nawet o 1,10 m, co w opinii organu nie jest już niezbędną deniwelacją wynikającą z potrzeb użytkowania. W skardze kasacyjnej J.O. i S.P. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nierówne traktowanie skarżących względem innych obywateli znajdujących się w podobnej sytuacji prawno-faktycznej polegające na naruszeniu zasady pogłębionego zaufania w trakcie toczącego się postępowania w postaci rozpatrywania wątpliwości wynikłych w biegu sprawy na niekorzyść skarżących oraz odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki wydawania decyzji w podobnych stanach faktycznych. A to szczególnie mając na uwadze, iż nieruchomości znajdujące się w pobliżu, gdzie występowała analogiczna kwestia dot. deniwelacji gruntu otrzymały pozytywne decyzje; ponadto rozpoznawanie analogicznych spraw w sposób odmienny, niż sprawy skarżących, co jawne naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, przedmiotowa sytuacja jest jawnym przejawem nadużycia uznania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, co następnie zostało zaakceptowane i potwierdzone tak przez organ drugiej instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Zmienność poglądów prawnych oraz dotyczących stanu faktycznego tego samego organu, przy zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.); 2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi, zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; 3. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nie było konieczne odniesienie się do przesłanego przez skarżących uzasadnienia z dnia [...] lipca 2020 r. w odpowiedzi na otrzymane postanowienie z dnia [...] lipca 2020 r. dotyczące usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej pozwolenia zamiennego do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Niniejsze braki zostały bowiem uzupełnione w zachowanym i przysługującym terminie, zaś przedłożony przez skarżących projekt zastępczy opatrzony jest podpisem osoby do tego uprawnionej. Mając to na względzie podniesiono, że już samo wezwanie z [...] lipca 2020 r. naruszało obowiązujące przepisy prawa i zmierzało tylko i wyłącznie do przedłużenia postępowania, zaś następnie wydanie decyzji z uwagi na treść art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) stanowi jasny i klarowny wyraz złej woli organu, gdyż wezwanie organu w części było bezzasadne, zaś w pozostałej części zostało wykonane, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się lub jedynie pobieżne odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 oraz 8 k.p.a., w szczególności pod kątem równości obywateli oraz sposobu prowadzonego postępowania względem skarżących. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także z zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dopuścić się miał naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., w szczególności pod kątem równości obywateli oraz sposobu prowadzonego postępowania względem skarżących. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza twierdzeń skarżących. Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia obu wskazanych przepisów. W szczególności zwrócić trzeba uwagę na obszerne uzasadnienie podnoszonej przez skarżących kasacyjnie kwestii robót budowlanych wykonanych na sąsiednich nieruchomościach. To, że skarżący kasacyjnie nie podzielają stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji w omawianym zakresie, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie bowiem podkreślano, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., który skarżący kasacyjnie połączyli z naruszeniem art. 35 ust. 3 p.b. Naruszenia wskazanych przepisów skarżący kasacyjnie upatrują w tym, że mimo uzupełnia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie, organ wydał niekorzystną dla nich decyzję. Art. 35 ust. 3 p.b. stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie o jakim mowa w ust. 1, w tym z zapisami planu miejscowego, w pierwszej kolejności należy wezwać inwestora do doprowadzenia tego projektu do zgodności z prawem. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie, lub też usunięcie tylko części z nich skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji szczegółowo omówił okoliczności jakie przemawiały za wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Trafnie też stwierdził, iż dodatkową okolicznością przemawiającą za wydaniem takiego rozstrzygnięcia był fakt rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia tego przepisu poprzez wydanie niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w podobnym stanie faktycznym, dla nieruchomości sąsiednich organ wydawał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność została szeroko omówiona przez Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I instancji w pełni podziela. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest ze swej istoty aktem indywidualnym, dotyczącym wyłącznie inwestycji dla której została wydana, gdyż uwzględnia szczegółową sytuację, możliwość zagospodarowania i wykorzystania powierzchni wyłącznie dla działki, której dotyczy, a także konkretne parametry techniczne planowanej inwestycji. Mimo zatem objęcia nieruchomości sąsiednich tymi samymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozwiązania przyjęte w konkretnym projekcie budowlanym mogą skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia dla innych działek. Ocena zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzana jest indywidualnie dla każdej inwestycji. W konsekwencji powołanie się na podobne rozwiązania na nieruchomości sąsiedniej nie może w prowadzić automatycznie do zatwierdzenia projektu budowlanego, bez szczegółowej analizy konkretnej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.