III OSK 2480/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 685/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 listopada 2019 r. II SA/Ol 685/19, oddalił skargę J. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z 28 czerwca 2019 r. w przedmiocie warunków pełnienia służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z 28 czerwca 2019 r. mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny, z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego ale także interesu strony, całokształtu okoliczności sprawy i całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim dowodów z akt osobowych potwierdzających przebieg służby skarżącej w administracji celnej ilustrujące jej bogate doświadczenie zawodowe, posiadane kwalifikacje i nienaganną postawę w służbie, czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji, obniżenie skarżącej stanowiska służbowego oraz uposażenia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Olsztynie z 28 czerwca 2019 r. pomimo naruszenia przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem wyjaśnienia, z jakiego powodu zostało zaproponowane funkcjonariuszce uposażenie określone mnożnikiem 2.490 z przedziału ustalonego przez ustawodawcę w granicach 2.321-2.721 oraz braku przedstawienia kryteriów jakimi się posługiwał organ określając wysokość tego mnożnika oraz jakie okoliczności przekonały organ do jego zmiany oraz z jakiego powodu obniżono stanowisko służbowe; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: - przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, - sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy i lakoniczny, w szczególności w odniesieniu do zarzutów skargi, w tym niewskazanie dlaczego Sąd uznał za przekonywujące wyjaśnienia przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące uwzględnienia w propozycji dla skarżącej kasacyjnie kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, mimo niewyjaśnienia przez organ z jakiego powodu zostało zaproponowane funkcjonariuszce uposażenie określone mnożnikiem 2.490 oraz z jakiego powodu nie ustalono uposażenia określonego mnożnikiem 2,614 kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej, - pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamieszczenia jakiegokolwiek oceny faktu obniżenia stanowiska służbowego Skarżącej do stanowiska eksperta w kontekście kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie; 1. art. 2, 7, 60 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego skarżącej kasacyjnie stanowiska służbowego i uposażenia, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa oraz równego dostępu do służby publicznej i zasadę działania w granicach prawa; 2. art. 165 ust. 7 w zw. z ark 169 ust. 1 p.w.KAS poprzez uznanie, iż ustalenie nowych warunków pełnienia służby może nastąpić bez uwzględnienia kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza oraz w oparciu o inne przesłanki pozaustawowe. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zażądała też przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Aby odnieść się do dwóch pierwszych zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (pkt I.1 i 2 skargi kasacyjnej) należy przytoczyć w skrócie ustalenia organu, przywołane przez Sąd I instancji przed własnymi rozważaniami. Po dwukrotnym uchyleniu poprzednich decyzji przez WSA w Olsztynie, dokonując powtórnej analizy złożonej propozycji służby, Dyrektor IAS w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję z 18 maja 2017 r. w punkcie 7, tj. w części dotyczącej uposażenia zasadniczego i w tym zakresie ustalił wysokość uposażenia zasadniczego według mnożnika 2.490 kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej. Uznał, że zasadnym jest podwyższenie stronie uposażenia zasadniczego do poziomu 2.490 (pierwotnie ustalony mnożnik to 2,321). Uwzględnia ono posiadane wykształcenie wyższe, które strona uzyskała na kierunku: zootechnika w zakresie zarządzania i marketingu na obszarach wiejskich oraz fakt ukończenia dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie: kryminalistyczno-prawnym dla celników i dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie audyt i kontrola wewnętrzna. Organ wziął też pod uwagę okoliczność, że strona systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje i uczestniczyła w licznych szkoleniach oraz, że była wielokrotnie wyróżniana, w tym także w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Organ szczegółowo przedstawił i przeanalizował przebieg służby strony, w tym ostatnio na stanowisku audytora wewnętrznego z uposażeniem zasadniczym określonym mnożnikiem kwoty bazowej 2.614 z zadaniem kierowania Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego. Z dniem 26 stycznia 2016 r. strona została mianowana na stopień komisarza celnego, który to stopień został zachowany, stosownie do art. 169 ust. 1 p.w.KAS. Dyrektor IAS wyjaśnił, że ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 211), wprowadziła w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm.) z dniem 1 kwietnia 2015 r. zmianę dotyczącą statusu stanowiska audytora wewnętrznego. Zgodnie z dodanym art. 113 ust. 1a na stanowiska audytora wewnętrznego nie powołuje się funkcjonariusza. Jednocześnie strona nadal pełniła służbę jako funkcjonariusz, gdyż w myśl art. 27 tej ustawy funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy pełnili służbę na stanowisku audytora wewnętrznego, utrzymali dotychczasowy status funkcjonariusza celnego. Od dnia 1 marca 2017 r. stanowisko służbowe audytora wewnętrznego nie jest zaliczane do stanowisk eksperckich, ponieważ zadania wykonywane na tym stanowisku nie wchodzą w skład katalogu zadań realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Tym samym przedłożenie stronie propozycji na stanowisku audytora wewnętrznego wiązałoby się z koniecznością przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy. Ponieważ przyznanie dotychczasowego stanowiska z powyższych względów nie było możliwe, skarżącej zaproponowane zostało stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej. Organ wyjaśnił, że wyższe uposażenie zasadnicze zaproponowano tylko 8 osobom na stanowisku starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. Mimo wysokich kwalifikacji strony nie jest możliwe ustalenie uposażenia w wysokości, jaką miała w okresie pełnienia funkcji audytora wewnętrznego, kierującego Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego. Identyczne zadania na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej posiadało w Dziale Granicznym jeszcze 2 funkcjonariuszy, przy czym ich uposażenie zasadnicze zostało określone mnożnikiem kwoty bazowej 2,321. W razie nieobecności stronę zastępował młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej. Skoro zatem zadania wykonywane przez stronę mogły być wykonywane również przez funkcjonariusza zajmującego niższe stanowisko służbowe, należy uznać, że to nie zakres zadań, obowiązków i uprawień, zadecydował o podwyższeniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego strony z 2.321 na 2.490, lecz wysokie kwalifikacje. Określając wysokość uposażenia strony organ miał na uwadze również fakt, że wysokość określonego uposażenia dla funkcjonariuszy na stanowiskach niekierowniczych, nie powinna być określona na takim samym poziomie, jak mnożnik uposażenia kierownika komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę. Wskazano na konieczność zachowania w organizacji określonej struktury (hierarchii) wynagrodzeń. Z powyższego wynika, że po reformie dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołaniu Krajowej Administracji Skarbowej, skarżąca kasacyjnie nie mogła zachować – pozostając dalej w służbie – dotychczasowego stanowiska audytora wewnętrznego, kierującego Wieloosobowym Stanowiskiem Audytu Wewnętrznego. Stąd konieczność przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej i przyznania stanowiska eksperckiego, co przełożyło się także na wysokość mnożnika wynagrodzenia zasadniczego. Obecnie ustalony mnożnik mieści się w rozpiętości ustalonej dla stanowiska eksperckiego we właściwym rozporządzeniu, uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS), co przejawia się w określeniu wyższego mnożnika od funkcjonariuszy wykonujących te same zadania w danej jednostce organizacyjnej, ale również uwzględnia proporcje wobec wynagrodzeń na stanowiskach kierowniczych. Nie można więc wiarygodnie twierdzić, że organ nie wykazał, czym kierował się ustalając mnożnik wynagrodzenia zasadniczego na poziomie 2,490, przy możliwym górnym pułapie 2,721. Nie jest przy tym istotna techniczna strona procedury ustalania nowych warunków służby (do czego miałyby zmierzać wnioski dowodowe skarżącej kasacyjnie), jeśli ostateczna analiza efektów zastosowanej procedury umożliwia ocenę, czy zostały uwzględnione przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Jest też oczywiste, że uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby musi pozostawać w odpowiedniej relacji do tych samych przymiotów pozostałych funkcjonariuszy, a jak wyglądało to statystycznie organ wyjaśnił, wskazując między innymi, że na tle uposażeń, które zostały zaproponowane funkcjonariuszom pełniącym funkcje niekierownicze, przyznane stronie wynagrodzenie plasuje ją na 9 miejscu spośród 786 złożonych propozycji służby. Jak słusznie wskazuje też organ, późniejszy (po ustaleniu warunków służby) awans skarżącej kasacyjnie na stanowisko w Centrum KAS ds. Ustalania i Odzyskiwania Mienia, nie może mieć wpływu na treść decyzji ustalającej warunki służby na dzień określony w propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Powyższa analiza odnosi się też do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 w zw. z ark 169 ust. 1 p.w.KAS, opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (pkt II.2. skargi kasacyjnej). Wszystkie te okoliczności ocenił również Sąd I instancji na str. 12-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a zatem nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji. W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwione. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony, w tym co do ewentualnego wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy, a tezy postawione w ramach samego zarzutu, jakoby Sąd I instancji nie uzasadnił, z jakiego powodu zostało zaproponowane skarżącej uposażenie określone mnożnikiem 2.490 oraz z jakiego powodu nie ustalono uposażenia określonego mnożnikiem 2,614 kwoty bazowej oraz faktu obniżenia stanowiska służbowego, pozostają w sprzeczności z tym, co wyjaśniono już wyżej. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia przy tym, jak wyobraża sobie uzasadnienie decyzji w zakresie konkretnej wysokości mnożnika, jeśli mieści się on w normatywnie określonej rozpiętości, a jednocześnie organ przedstawia relatywne uwarunkowania swojego rozstrzygnięcia. Na uzasadnienie ostatniego zarzutu (naruszenia art. 2, 7, 60 Konstytucji RP) skarga kasacyjna przytacza jedynie, że w świetle zasad konstytucyjnych zawartych w art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji uprawnione są oczekiwania funkcjonariusza w nawiązaniu do posiadanego przezeń stażu służby, doświadczenia i osiągnięć zawodowych, że przedstawione mu warunki, a zwłaszcza uposażenie nie będą mniej korzystne od dotychczasowych. Jest to prawdopodobnie jedna z tez wyrażanych w orzecznictwie, w tym w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r. I OSK 2021/18. W orzecznictwie podnosi się natomiast także, że "co do zasady, składane funkcjonariuszom w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, w ocenie Sądu, mogły określać jej warunki, w tym stanowisko i uposażenie w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas. Nie wolno zapominać, że ustawodawca w ramach przeprowadzanej reformy dopuścił także przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a nawet wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nie przedstawienia mu żadnej propozycji ani służby, ani zatrudnienia (por. art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających). Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa nie mogła zatem stanowić podstawy do przyjęcia, że dotychczasowe warunki pełnienia służby w zakresie stanowiska i uposażenia muszą być zachowane. Dopuszczalne przepisem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zróżnicowanie funkcjonariuszy oznacza, że nie wszyscy z nich otrzymali propozycje dalszej służby, a ci którym ją przedstawiono mogli ją uzyskać zarówno na korzystniejszych, jak i mniej korzystnych od dotychczasowych warunkach. Zatem samo istnienie pewnej grupy funkcjonariuszy, którym w ramach przeprowadzanej reformy administracji celnej i skarbowej organ nie obniżył ani stanowiska, ani uposażenia, tak jak uczynił to w przypadku skarżącej, nie dowodzi jeszcze naruszenia konstytucyjnej zasady (...) równego dostępu do służby publicznej (art. 60)" (zob. wyrok NSA z 23.01.2019 r. I OSK 2700/18, LEX nr 2619596). W okolicznościach tej konkretnej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela to ostatnie stanowisko. Biorąc bowiem pod uwagę fakt "ucywilnienia" dotychczasowego stanowiska skarżącej kasacyjnie i konieczność przydzielenia innego stanowiska, co w konsekwencji wiązało się także z odpowiednim ustaleniem wynagrodzenia zasadniczego, usprawiedliwiało to ustalenie mniej korzystnych od dotychczasowych warunków służby, bez naruszenia zasady równego dostępu do służby publicznej, czy też zasady sprawiedliwości społecznej. Tym bardziej, że na płaszczyźnie aksjologicznej i normatywnej powyższe zarzuty w żaden sposób nie zostały rozwinięte, a nawet powyższych zasad nie przyporządkowano do odpowiednich norm, co uniemożliwia bardziej precyzyjne odniesienie się do postawionego zarzutu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.