I OSK 1449/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 103/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od T. C. na rzecz Gminy [...] kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 103/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o przejściu na własność gminy nieruchomości gruntowej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości [...] orzekając jednocześnie w pkt [...] o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy [...] wydzielonej pod drogę działki nr [...]. T. C. - właściciel wydzielonej działki wystąpił do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy działki przeznaczonej pod drogę wskazując, że w tym zakresie wydana ona została bez podstawy prawnej. W rozpoznaniu powyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1991 r. we wnioskowanym zakresie uznając, że została w tej części wydana bez podstawy prawnej. Rozpoznając następnie wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. stwierdziło jego niedopuszczalność, podając, że organ wydający decyzję, tj. Wójt Gminy [...] nie jest stroną postępowania; są nią tylko adresaci decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Gmina [...] zarzuciła naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że nie przysługuje jej przymiot strony oraz wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik T. C. wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że wniesiona ona została przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W opisanym na wstępie wyroku Sąd w pierwszej kolejności powołując się na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, w którym stwierdzono, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. O Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) jest gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy, uznał, że Gmina posiada legitymację skargową. Sąd powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, w którym TK stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd przywołał przepisy stanowiące jego podstawę, tj. art. 134 k.p.a. oraz 127 § 3 k.p.a. wyjaśniając w dalszej kolejności, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego, co oznacza, że jego stroną może być nie tylko strona postępowania zakończonego tą decyzją ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Natomiast badania przymiotu strony dokonywać należy w kontekście art. 28 i 29 k.p.a. Żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji, ze względu na naruszenie jej interesu prawnego. Sąd wyjaśnił, że Wójt Gminy, reprezentujący skarżącą Gminę, występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję podziałową, która jednocześnie orzekała o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wydzielonych pod drogę. Tymczasem, rozważana w niniejszym postępowaniu kwestia dotyczy udziału Gminy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...] października 1991 r. Interes prawny Gmina nabyła względem postępowań dotyczących wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi dopiero wówczas, gdy decyzje te stały się ostateczne. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Gminy, oparte na poglądach doktryny zaakceptowanych w orzecznictwie, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Sąd przywołał również stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13 w którym Sąd ten potwierdził, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. W okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny Gminy stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej (w ramach kompetencji), wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działki wydzielonej pod drogę z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Skoro w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej nie orzekał Wójt, tylko organ nadrzędny, postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem względem tego toczącego się w trybie zwykłym, a nadto skarżąca Gmina jest właścicielem nieruchomości wydzielonych pod drogę, co do których toczy się spór, należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do przyznania jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta. Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że legitymację procesową w tej sytuacji ma Wójt, który wydawał kontrolowaną decyzję, gdyż jest on jedynie podmiotem reprezentującym Gminę. Nie zgadzając się z opisanym wyrokiem T. C. działając przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina [...] ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia SKO w [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nieuprawnionym uwzględnieniem skargi organu. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Gminy [...], zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu uznając stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a, a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie przedstawił wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art.174 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. i uznanie przez Sąd I instancji, że Gmina [...] ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019 r. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę [...] zamiast jej odrzuceniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest nietrafny i stąd skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Przypomnieć należy, że art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (por. także R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz). Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 134 k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot niemający legitymacji procesowej. Organ odwoławczy nie może bowiem przejąć rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z urzędu, a wyłącznie na żądanie strony. Obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy jednostka wnosząca o ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 134 k.p.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, o czym pouczono Gminę w treści zaskarżonego postanowienia. W świetle powyższego, nie ma wątpliwości, że Gmina [...] jako adresat postanowienia Kolegium z [...] listopada 2019 r. ma legitymację w zaskarżeniu go do sądu administracyjnego, gdyż dotyczy ono jej interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który przejawia się w prawie domagania się kontroli przez Sąd jego zgodności z prawem. Odmiennie natomiast kształtuje się interes prawny Gminy w dopuszczalności kwestionowania wydanych w sprawie decyzji swojego organu wykonawczego i organu odwoławczego. Jednak wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, a w złożonej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., to nie mógł ustosunkować się do kwestii interesu prawnego w dopuszczalności kwestionowania rzeczonych decyzji organu wykonawczego i organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265).