II SA/Po 363/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu jednorazowej opłaty dla C. Sp. z o.o. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], ark. [...] o powierzchni [...] ha, nr [...], ark. [...] o powierzchni 0,2222 ha, nr [...], ark. [...] o powierzchni 0,0623 ha; nr [...], ark. [...] o powierzchni 0,074 ha, zapisane w KW nr [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2020 r. wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4, 6 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), w związku z uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2018 roku Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w G. orzeczono o ustaleniu jednorazowej opłaty dla C. Sp. z o.o. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 3,0580 ha, nr [...] o powierzchni 0,2222 ha, nr [...] o powierzchni 0,0623 ha; nr [...] o powierzchni 0,074 ha, zapisane w KW nr [...] Opisane powyżej nieruchomości zostały objęte planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2018 r. i zostały zbyte przez C. Sp. z o.o. dnia [...] grudnia 2019 r. Za dowód wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości organ uznał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Od decyzji ustalającej opłatę odwołanie złożyła C. sp. z o.o., wskazując że organ dopuścił się: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że do wzrostu nieruchomości doszło w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a nie w związku z uchwaleniem uprzednio studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również poprzez ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z pominięciem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez zaniechanie wyjaśnienia związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a wartością przedmiotowego gruntu; 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez przyjęcie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego; 4) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, polegające na wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przywołało w pierwszej kolejności treść przepisu art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podkreślił, że dla ustalenia opłaty planistycznej istotne jest wystąpienie następujących przesłanek: 1) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zakresie nieruchomość strony, 2) zmiana przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, względnie z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości, 3) sprzedaż nieruchomości po wejściu w życie nowego planu, 4) wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu. W ocenie organu odwoławcze w przedmiotowej sprawie wszystkie powyższe przesłanki ziściły się. Organ II instancji wskazało następnie, po dokonaniu oceny sporządzonego operatu szacunkowego, że jest on rzetelny oraz że został sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie organ odwoławczy wskazał, że w celu zakwestionowania operatu szacunkowego strona powinna przedstawić albo kontroperat albo alternatywną wycenę, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Kolegium wskazało, że organ I instancji właściwie uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, natomiast zebrany materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez organ, upoważniał do wymierzenia opłaty w wysokości określonej w decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. sp. z o.o., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2020 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (skierowany jednak do organu – przyp. Sądu). Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację; 2. naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy; 3. naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 4. naruszenie przepisu art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 5. naruszenie przepisu art. 8 § 1 i 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo, 6. naruszenie przepisu art. 9 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne wydanie decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jej prawidłowa wysokość; 7. naruszenie art. 6 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego oraz procesowego; 8. naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji; 9. naruszenie przepisu art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako: "u.g.n.") poprzez ustalenie, że do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości doszło w związku z uchwaleniem planu miejscowego; 10. naruszenie przepisu art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 2, § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez niewykazanie podobieństw nieruchomości; 11. naruszenie art. 154 u.g.n. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. i art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 28 ust. 5a także § 28 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia przez brak zachowania należytej staranności przy wyborze metody wyceny, brak uwzględnienia stanu nieruchomości, w tym stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie wykonały prawidłowo obowiązków wynikających z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a, gdyż z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, jaki plan miejscowy obowiązywał przed wejściem w życie obecnie obowiązującego planu, co ma istotne znaczenie dla możliwości zastosowania art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Jak podkreśliła skarżąca, w przedmiotowej sprawie organy zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego i w konsekwencji błędnie przyjęły, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. W szczególności skarżący zakwestionował wybór metody oszacowania wartości nieruchomości, wskazując, że w przedmiotowej sprawie powinna znaleźć zastosowanie metoda porównywania parami, oraz wskazał na wadliwości, jakie w jego ocenie zawarto w operacie szacunkowym przy charakterystyce nieruchomości wykorzystanych w podejściu porównawczym – korygowania ceny średniej. Skarżąca podkreśliła, że nie jest możliwe prawidłowe oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego w razie błędnego przyjęcia nieruchomości podobnej. Brak tych informacji stanowi naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia poprzez nie opisanie w operacie szacunkowym wszystkich nieruchomości podobnych. W ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja jest oczywiście wadliwa i zawiera szereg niejasności, a samo podstępowanie naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjne, czego konsekwencją było niewłaściwie zastosowanie art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. strona skarżąca uzupełniła skargę poprzez zgłoszenie dodatkowego zarzutu naruszeni art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz zgłosiła na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wniosek dowodowy o zwrócenie się przez Sąd z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a następnie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tej pisemnej oceny Komisji na okoliczność wadliwości sporządzenia operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, że nieruchomości położone w miejscowości G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 3,0580 ha, nr [...] o powierzchni 0,2222 ha, nr [...] o powierzchni 0,0623 ha; nr [...] o powierzchni 0,074 ha, zapisane w KW nr [...] zostały objęte planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2018 r. i zostały zbyte przez C. Sp. z o.o. dnia [...] grudnia 2019 r. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy faktycznie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, czy możliwe było ustalenie opłaty planistycznej. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie okazał się trafny najdalej idący zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez ustalenie, że do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości doszło w związku z uchwaleniem planu miejscowego (pkt 9 wniesionej skargi). Zarzut powyższy został skonstruowany już na etapie postępowania odwoławczego, gdzie wskazano, że wzrost wartości nieruchomości był związany ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd podkreśla, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub – jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako dotyczący wyłącznie ustalania wysokości obniżenia lub wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 154 ust. 2 u.g.n. określającego generalne zasady ustalania przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego i odsyłającego w tym zakresie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zatem sytuacja wskazana w art. 37 ust. 12 u.p.z.p. gdy przepisy u.p.z.p. zawierają uregulowania odmienne niż zawarte w przepisach u.g.n. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia także treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten jednoznacznie wskazuje bowiem, iż zdarzeniem skutkującym potencjalną zmianą wartości nieruchomości jest uchwalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwalenie studium. Zauważyć nadto należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium - jako akt polityki przestrzennej gminy - nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy) i nie tworzy żadnych uprawnień ani ograniczeń dla właścicieli nieruchomości. Jego ustalenia są jedynie wiążące dla gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy). Skoro zaś przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. zawiera zastrzeżenie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, to taki akt nie może prowadzić do zmiany wartości gruntów. Zauważyć bowiem trzeba, iż mimo uchwalenia studium może w ogóle nie dojść do uchwalenia planu na danym terenie i nie jest w praktyce możliwe wyegzekwowanie jego zapisów. W tym w szczególności nie jest co do zasady możliwe zmuszenie gminy do uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu, zaś w braku tego planu ewentualna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowa może nastąpić wyłącznie na zasadach ogólnych, to jest w oparciu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i przy spełnieniu przewidzianych przez prawo wymogów, od których uzależnione będzie wydanie takowej decyzji, do których przeważnie zaliczać się będzie spełnienie wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa względem zabudowy istniejącej, a bez uwzględnienia zapisów studium, nie będącego przecież powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z powyższego wyraźnie wynika, iż to jedynie plan miejscowy, a nie studium, bezpośrednio wpływa na możliwość zagospodarowania danego terenu przez inwestora i co za tym idzie, to uchwalenie planu miejscowego, a nie przyjęcie studium wpływać może na zmianę wartości nieruchomości w następstwie zmiany dopuszczalnych prawnie sposobów jej zagospodarowania. Inaczej rzecz ujmując w sytuacji gdy przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości w kontekście ustaleń zawartych w studium są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Równocześnie, mając na uwadze racjonalne działanie ustawodawcy i spójność systemu prawa, przepisy art. 154 ust. 1-3 u.g.n. muszą być zatem odczytywane w szerszym kontekście i w taki sposób, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu ustalać należy bądź na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym (art. 154 ust. 1 u.g.n.), bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), bądź też na podstawie faktycznego sposobu użytkowania (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Natomiast wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowiło w pewnym sensie wstępny etap procedury planistycznej, musiało poprzedzać uchwalenie planu miejscowego, a jego ustalenia zostały przez tenże plan skonsumowane. Tylko taka interpretacja przepisów u.g.n. pozwala uznać, że uregulowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest przepisem zbędnym i nie podlegającym nigdy zastosowaniu. Podkreślić należy, iż stanowisko powyższe jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które prezentują w tym zakresie jednolitą linię orzeczniczą, czego przykładem są chociażby wyroki NSA: z 15 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1600/07, z 25 lipca 2012 r., sygn. II OSK 793/11, z 13 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1496/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 878/17 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA. W tym miejscu Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu [...] grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. Jak wynika z treści operatu szacunkowego (s. 9-11 oraz 59 operatu) dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej przyjętego uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...] uwzględniono zarówno faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, jak i przeznaczenie terenu przyjęte w planie zatwierdzonym uchwałą z [...] kwietnia 1993 r., nr [...], który utracił moc [...] grudnia 2003 r., przyjmując na potrzeby ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wartość korzystniejszą dla adresata decyzji, to jest wyższą z dwóch ustalonych wartości nieruchomości określonych tak przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (na podstawie planu uchwalonego przed [...] stycznia 1995 r.) jak i przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu. Stąd też za bezzasadny uznać należało tak zarzut oznaczony w skardze nr [...], jak i zarzuty oznaczone nr [...] do [...] w zakresie w jakim wynika to z uzasadnienia skargi, a więc w zakresie naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd zauważa, że istotnie w treści zaskarżonej decyzji nie odwołano się do powyższej kwestii, jednakże pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, gdyż zasady określenia wzrostu wartości nieruchomości opisano szeroko w operacie szacunkowym. Nie zasługiwały na uwzględnienie także zgłoszone w skardze oraz piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. zarzuty o faktycznie procesowym charakterze. Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć pierwszym rzędzie należy, iż w przypadku ustalania opłaty planistycznej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej jaką jest zmiana wartości nieruchomości przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu – to jest operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości. Dalej przypomnieć trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15 –dostępne w CBOSA). Takiej oceny orzekające w sprawie organy dokonały wskazując, iż operat odpowiada wymogom formalnym zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione i co za tym idzie dokument ten ma wartość dowodową. Ocenę ta w zakresie dotyczącym braku oczywistych wad operatu możliwych do zauważenia przez osobę nie dysponująca wiadomościami specjalnymi z zakresu wyceny nieruchomości orzekający w sprawie sąd w całości podziela. Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. Przypomnieć nadto trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Rzeczoznawca jest jedynie związany określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej także rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie wykonawcze) szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to określa między innymi sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny). Wymogi formalne wynikające z przepisów rozporządzenia zostały zaś przez rzeczoznawcę w ocenie Sądu spełnione. Już tylko to przesądza o oczywistej bezzasadności tych zarzutów skargi, które dotyczą niewłaściwego zdaniem strony skarżącej wyboru przez rzeczoznawcę metody wyceny (metody korygowania ceny średniej), w sytuacji gdy zdaniem skarżącej winna zostać zastosowana metod porównywania parami. Niezależnie bowiem od braku uargumentowania twierdzeń strony skarżącej zgłaszanych w tym zakresie tego rodzaju zarzut stanowi wkroczenie w kompetencje rzeczoznawcy i wiąże się z podważeniem jego wiedzy fachowej, co mogłoby nastąpić tylko w omówionym poniżej trybie z art. 157 § 1 u.g.n. Skoro o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, jak również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, to nie mogą się w tym zakresie okazać skuteczne zarzutu skargi sprowadzające się do gołosłownego żądania przez stronę przyjęcia innej metody wyceny, niż wybrana przez rzeczoznawcę. Nie okazał się także uzasadniony zarzut naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia albowiem operat zawiera wskazanie wszystkich danych o jakich mowa w tym przepisie, jak i zarzut naruszenia § 56 rozporządzenia. Ustosunkowanie się do tego ostatniego zarzutu jest przy tym o tyle utrudnione, iż wskazany jako wzorzec kontroli przepis dzieli się na cztery ustępy, z których pierwszy składa się z dziewięciu punktów, zaś autor skargi nie wskazał jaka konkretnie jednostka redakcyjna tego przepisu została jego zdaniem naruszona i na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać. Podkreślić trzeba, iż orzekając w granicach sprawy i niezależnie od zgłoszonych zarzutów Sąd działając z urzędu zweryfikował, że znajdujący się w aktach operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi wskazane w poszczególnych ustępach i punktach § 56 rozporządzenia, w tym w szczególności zawiera wskazanie nieruchomości podobnych, o ceny transakcyjne których oparł swoje ustalenia rzeczoznawca, jak i charakterystyk i cech tych nieruchomości. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy sąd wskazuje jedynie w świetle definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi jedynie, że przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, brak jest podstaw do utożsamiania nieruchomości podobnej z nieruchomością identyczną, co wprost koreluje z regulacją art. 153 ust. 1 u.g.n., której wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się właśnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Co za tym idzie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2689/18, LEX nr 3108857 oraz I OSK 3140/18, CBOSA), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami obu instancji strona nie zgłaszała rzetelnie uargumentowanych zastrzeżeń co do treści operatu, w tym w szczególności nie wnioskowała o jego uzupełnienie, nie przedłożyła także jakiegokolwiek kontroperatu czy też opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, jak też nie zawnioskowała o przeprowadzenie tego rodzaju dowodu przez organ. Sąd zauważa, że co prawda w treści skargi skarżący zakwestionował cztery nieruchomości przyjęte w operacie, jednakże nie wskazał, której z wycenach nieruchomości dotyczące zastrzeżenia (Sąd wskazuje, że w operacie dokonano wyceny trzech nieruchomości) oraz wpływu, jaki ewentualnie mogło mieć to na uzyskany wynik. A więc zgłoszone zastrzeżenia mają w istocie charakter polemiczny, wchodzący w kompetencję biegłego. Skonkretyzowane zarzuty pod adresem operatu strona zgłosiła dopiero w skardze, ograniczając się do wyrażenia gołosłownych twierdzeń co do jego nieprawidłowości. Co za tym idzie za oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut zgłoszony w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. a wskazujący na naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez brak zwrócenia się przez organ do organizacji rzeczoznawców o ocenę operatu, albowiem materiał dowodowy, który posiadały organy nie uzasadniał wystąpienia z takim wnioskiem, a nadto, co nawet bardziej istotne z odpowiednim wnioskiem do organizacji rzeczoznawców mogła zwrócić się sama strona – o ile miała zastrzeżenia do treści operatu ingerujące w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy. Reasumując wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych organowo są niezasadne, ponieważ co jest kluczowe w niniejszej sprawie, nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego, a w trakcie postępowania administracyjnego, strona nie przedstawiła też alternatywnego operatu szacunkowego. Zgłoszone w skardze zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógłby być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie określonym w art. 157 ust. 1 czego strona nie dokonała tak samodzielnie, jak i nie złożyła odpowiednich wniosków dowodowych w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego. Podobnie za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem podstawa rozstrzygnięcia oraz fakty, które organ uznał za udowodnione. Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z [...] maja 2021 r. zauważyć należy, iż sąd administracyjny nie stanowi kolejnej, III instancji postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje zgodność z prawem rozstrzygnięcia organów administracji wydanych w sprawie, co oznacza, iż spóźnionym jest domaganie się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzenia przez Sąd dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Podkreślić przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wniosek strony skarżącej nie stanowił zaś wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z istniejącego i przedłożonego przez stronę, albo znajdującego się w posiadaniu innych podmiotów dokumentu, lecz niedopuszczalny na gruncie procedury sądowoadministracyjnej wniosek o dopuszczenie przez sąd dowodu o charakterze opinii biegłego powołanego przez sąd, który to dowód miałby zostać dopiero przeprowadzony na etapie postępowania sądowego. Stad też na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.