I SA/Wa 2059/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...][...] Okręgowej w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa użytkowania wieczystego uchyla zaskarżona decyzję. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. G., A. G., K. K., H. B. oraz E. K. i D. M., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. odmówił m.in. wymienionym wyżej wnioskodawcom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki gruntu o numerze [...] oraz [...] położonej w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, że w okolicznościach sprawy działki grunty, których dotyczy postępowanie, są przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny. Decyzja powyższa została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku T. K., złożonego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Potrzeba ponownego rozpoznania sprawy wynikała z faktu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., którą ustanowiono na rzecz wnioskodawców prawo użytkowania wieczystego wskazanych wyżej gruntów, co miało miejsce na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Powodem stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji była okoliczność, że dotyczyła ona również gruntów, które nie stanowiły własności poprzedników prawnych ustalonych stron postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał ponadto, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. w toku ponownego rozpoznania sprawy należało brać pod uwagę aktualny stan prawny, tj. w szczególności przepis art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, B. G., A. G., K. K., H. B., E. K. oraz D. M. wniosły odwołania. W uzasadnieniach strony podkreślały niekonsekwencję organu I instancji przejawiającą się chociażby tym, że w decyzji wydanej w 2016 r. organ wywodził, że wnioskodawcy mogą i korzystają z nieruchomości objętej wnioskiem w zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo odwołujący się wskazali, że organ wybiorczo traktuje ustalenia planu, powołując się na cel publiczny, który nie jest jedynym celem zakładanym w przedmiotowym planie. Podkreślono również potrzebę szczegółowego rozważenia przesłanek wydania decyzji odmownej w odniesieniu do konkretnego celu publicznego, który miałby być realizowany na przedmiotowej nieruchomości. Po ich rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organu II instancji wyjaśnił, że nie podziela wykładni przepisu art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która została zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że większa cześć przedmiotowego uzasadnienia to opis dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie. Organ I instancji nie przeprowadził w ocenie organu II instancji postępowania wyjaśniającego i dowodowego zmierzającego do potwierdzenia kluczowej tezy, którą można odczytać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Teza ta sprowadza się do stwierdzenia, że organ odmawia ustanowienia użytkowania wieczystego ze względu na cel publiczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w czasie, w którym nie obowiązywał przepis art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w odmownych decyzjach dekretowych powoływano się na cel publiczny jako przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Powyższe wynikało z jedynej przesłanki ustanowionej przepisami dekretu, tj. zgodności sposobu wykorzystywania nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji przywołał treść art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z treści przepisu art. 7 ust. 1 dekretu wynika, że jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom (lub ich następcom prawnym) prawa własności czasowej (później użytkowania wieczystego) był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wg planu zabudowy (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Następnie organ II instancji, odwołując się do aktualnego orzecznictwa sądowego, omówił szczegółowo problematykę przeznaczenia tzw. gruntów [...] w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływ tegoż przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych (uchwała składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzecznictwo to podnosi bardzo ważny aspekt sprawy, a mianowicie metodę i sposób wykładni przepisów stanowiących ograniczenie prawa własności, zgodnie z którą przepisy dekretu należy wykładać zawężająco, zwłaszcza wtedy, gdy były stanowione pod rządami Konstytucji Marcowej z 1921 r., chroniącej w art. 99 prawo własności. Również w obecnym stanie prawnym, w ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw do tego, aby przepis art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami interpretować rozszerzająco i traktować jako samoistną podstawę do wydania negatywnej decyzji dekretowej, w oderwaniu od zestawienia treści tego przepisu z faktyczną sytuacją danej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że cele uwypuklane przez organ, tj. cele związane z administracją, kulturą, zdrowiem nie są jedynymi wskazanymi przez treść planu. Wręcz przeciwnie, plan zezwala na lokalizację inwestycji z przeznaczeniem na mieszkalnictwo wielorodzinne, mieszkalnictwo zbiorowe z zakresu hoteli, handel detaliczny, biura, usługi, turystykę, gastronomię, telekomunikację. Przeznaczenie w planie, na które powołuje się organ I instancji, nie jest zatem jedynym celem przewidzianym uchwałą planistyczną. Co więcej, systematyka planu nie wskazuje, aby owe cele miały być traktowane priorytetowo. Treść planu wskazuje na pierwszym miejscu w kontekście przeznaczenia nieruchomości cel związany z mieszkalnictwem wielorodzinnym. Już to powoduje zasadnicze wątpliwości w kontekście tego, czy organ I instancji rzeczywiście rozważył wszelkie możliwości dotyczące przedmiotowej nieruchomości, opierając się na rzeczywistych zamiarach inwestycyjnych, czy też może potraktował przepis art. 214a jako blankietową podstawę do wydania decyzji odmownej. Powyższe nabiera jeszcze większego znaczenia, biorąc pod uwagę to, że cytowana regulacja jedynie pozwala na wydanie decyzji odmownej, nie wiążąc w żaden sposób organu. Stosownie bowiem do treści tego przepisu można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na podane okoliczności, w tym przeznaczenie lub wykorzystywanie na cel publiczny. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji powołuje się na potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości budynków np. na potrzeby sądów, urzędów, prokuratur. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi wyraźnie w każdym z przypadków dotyczących tego typu instytucji, że celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie". Innymi słowy celem takim jest inwestycja - w ocenie organu odwoławczego - co najmniej planowana, ewentualnie w przedmiocie wykorzystania w tym celu definicja odnosi się do budynków już eksploatowanych na potrzeby wskazanych instytucji. To z kolei oznacza, że wysoce wątpliwe jest wydawanie decyzji odmownej w sytuacji, w której organ nie jest w stanie wskazać żadnych konkretów, ewentualnie stan faktyczny nie wskazuje na to, żeby nieruchomość rzeczywiście była lub miała być wykorzystywana na podane przez organ cele. Powyższe idzie w parze z nakazem wręcz zawężającej wykładni przepisów ograniczających prawo własności. Organ II instancji przypomniał, że do użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące własności, a samo prawo użytkowania wieczystego ma niemalże tożsamy charakter do własności. W kontekście znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, zgodnie z którymi organ I instancji boryka się z licznymi prośbami różnych instytucji o udostępnienie nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po pierwsze jest rzeczą oczywistą, że w mieście pełniącym funkcję stołeczną takie sytuacje są nagminne. Po drugie, biorąc pod uwagę niedobór lokali mieszkalnych występujący na terenie całego kraju, stan ten będzie trwał jeszcze wiele lat. Nie oznacza to jednak, że organ może podawać tego typu argumentację na poparcie decyzji odmownej dotyczącej konkretnej nieruchomości. Jeżeli już organ chce prowadzić postępowanie dowodowe właśnie w tym kierunku, to powinien wykazać, że dla tej konkretnej nieruchomości istnieją przynajmniej plany dotyczące wykorzystania jej na konkretny cel, który można zakwalifikować jako jeden z wymienionych w przepisie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nic takiego w okolicznościach sprawy nie miało miejsca. W aktach sprawy brak informacji, na podstawie których można by jednoznacznie stwierdzić, że np. na przedmiotowej nieruchomości będzie miała miejsce siedziba przykładowo Sądu Okręgowego w [...]. Organ posługuje się jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, które można sprowadzić do tego, że skoro w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano możliwość lokalizacji budynków z przeznaczeniem dla administracji, to pomimo tego, że w chwili obecnej nic takiego nie ma miejsca, a nadto nie wiadomo, czy będzie miało, to już sam fakt możliwości hipotetycznego przeznaczenia nieruchomości na ten cel za np. 15 lat implikuje konieczność wydania decyzji odmownej. Przyjęcie tego typu interpretacji prowadzi do tego, że przepisy dekretu dotyczące możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego pozostaną martwe. Jak słusznie wskazano w jednym z odwołań, powszechny jest zabieg planistyczny polegający na wskazywaniu wielu rodzajów przeznaczenia danej nieruchomości, w tym również związanych z celami o charakterze publicznym. W bardzo prosty sposób zatem można doprowadzić do sytuacji, w której wnioski dekretowe jeszcze nierozpatrzone nie będą miały szans zakończyć się decyzją pozytywną dla spadkobierców byłych właścicieli. Nie taka była w ocenie organu odwoławczego intencja ustawodawcy, jeżeli chodzi o wprowadzenie przepisu art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że omawiany przepis był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15 uznał go za zgodny z Konstytucją. W orzeczeniu tym Trybunał podkreślał, że w każdej sprawie wywłaszczeniowej absolutnie konieczne jest zbadanie, czy nieruchomość, której dotyczy sprawa, jest rzeczywiście niezbędna na cele wskazane przez organ. Trybunał powoływał się w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku na stanowisko zajęte przez przedstawicieli [...] w toku prac nad projektem nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że organ I instancji nie wykazał w żaden sposób, aby nieruchomość, której dotyczy wniosek, była rzeczywiście niezbędna z punktu widzenia realizacji na niej celów o charakterze publicznym, w szczególności nie podał, jakie inwestycje o takim charakterze są już realizowane na działkach będących przedmiotem wniosku. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył [....][....][...] delegowany do [...][...]. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z w/w przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od załatwienia sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie szeroko odniosła się do możliwości wniesienia przez prokuratora sprzeciwu oraz prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed wszystkim wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) rozpatrywany sprzeciw został złożony przez uprawniony do tego podmiot w przysługującym mu terminie. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 kpa. Z uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa, wskazując jedynie na nieprawidłową ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji normy prawnej zawartej w art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.). Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, które powodowałoby konieczność uzupełnienia w znacznej części postępowania dowodowego i dodatkowe wyjaśnienie sprawy w zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniałoby zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał zatem, aby w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej wskazane w art. 138 § 2 kpa. Jedynym praktycznie zarzutem sformułowanych przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie był zarzut nieprawidłowej wykładni przepisu art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która została zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. Podkreślić przy tym należy, że organ II instancji przedstawił prawidłową, w jego ocenie, wykładnię art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami i to zarówno w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego, jak i w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. Przypomnieć należy, że na podstawie art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), który wszedł w życie 1 czerwca 2017 r., w art. 138 kpa po jego § 2 dodany został m.in. § 2a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Regulacja ta nie może mieć jednak zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, czyli decyzji kasatoryjnej, a jest to warunek niezbędny, żeby ewentualnie można było zastosować § 2a tego artykułu. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że w całości dokonał on analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonał jego oceny. W tej sytuacji, zdaniem Sądu istniały przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie czyniąc tego, organ II instancji naruszył art. 138 § 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić w trybie art. 136 kpa inne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy dowody. Sama negatywna ocena rozstrzygnięcia organu I instancji ze względu na dokonaną przez ten organ niewłaściwą, w ocenie organu odwoławczego, wykładnię art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.