IV SAB/Po 217/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej S. P. datowanego na [...] lutego 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w pkt 2 wyroku, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych); 5. w pozostałym zakresie skargę oddala; 6. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem datowanym na [...] lutego 2021 r., nadanym w placówce pocztowej [...] lutego 2021 r. (wpływ do WUW: [...] marca 2021 r.), S. P. (dalej też jako "wnioskodawczyni", "cudzoziemka" lub "skarżąca") wystąpiła do Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem") o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]). Pismem z [...] listopada 2021 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez ad F., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Zarzuciwszy naruszenie: 1) art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej w skrócie "k.p.a.") – przez ich niezastosowanie i niezałatwienie sprawy w terminie, powodując stan zbędnej zwłoki; 2) art. 36 § 1 i 2 k.p.a. – przez jego niezastosowanie skutkujące brakiem zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, brakiem podania przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy; 3) art. 8 k.p.a. – przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej; 4) art. 12 § 1 i 2 k.p.a. – przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą szybkości i prostoty postępowania, skarżąca wniosła o: i) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia "[...] lutego 2021 roku"; ii) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym przez Sąd terminie, iii) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...]zł; iv) przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności podkreśliła, że organ na żadnym etapie nie poinformował skarżącej o planowanej dacie zakończenia postępowania, nie wskazał okoliczności uzasadniających konieczność przedłużenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, ani też nie przekazał informacji o nowym, chociażby orientacyjnym, terminie rozstrzygnięcia sprawy. A w odpowiedzi na ponaglenie wskazał, że termin określony w art 35 k.p.a. nie został naruszony i nie znajduje zastosowania, ponieważ nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, gdyż złożony wniosek zawiera braki formalne. Tymczasem, zdaniem skarżącej, złożony przez nią wniosek nie zawiera braków formalnych. Ma ona jednak świadomość, że dla rozpatrzenia wniosku konieczne jest złożenie przez nią odcisków linii papilarnych, jest to jednak czynność, która może być dokonana jedynie w siedzibie Wydziału Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego (dalej w skrócie "WUW") lub jednej z jego delegatur. Autorka skargi zaznaczyła, że wskazana w piśmie organu możliwość umówienia się – do końca czerwca 2021 r. – samodzielnie na wizytę w WUW za pośrednictwem systemu w celu złożenia odcisków palców istniała jedynie teoretycznie, gdyż w praktyce brak było wolnych i dostępnych terminów wizyt. Począwszy od lipca 2021 r. system ten został sformalizowany. Zdaniem skarżącej okoliczność ta nie stanowi jednak usprawiedliwienia dla bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Skoro organ postrzegał wniosek skarżącej jako zawierający braki formalne, to powinien podjąć czynności określone w art. 64 § 2 k.p.a. – czego nie uczynił. Wobec tego stanowisko organu o rzekomym braku zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 35 k.p.a. należy uznać za całkowicie błędne. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2021 r., kiedy to organ zarejestrował sprawę, nadając jej odpowiednią sygnaturę. Ponieważ była to pierwsza, i jedyna, czynność dokonana przez organ do czasu sporządzenia odpowiedzi na ponaglenie w dniu [...] października 2021 r., to – w ocenie skarżącej – całkowicie uzasadnione są zarzuty dotyczące bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, i to w dodatku mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Motywując z kolei wysokość zawnioskowanej w petitum skargi sumy pieniężnej, skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a., ponieważ ogłoszone przez Prezesa GUS przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (2020) wyniosło [...] zł, to Sąd może orzec na rzecz skarżącej kwotę do [...] zł. Ponadto podkreśliła, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni funkcję kompensacyjną i stanowi rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała ona na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i to bez konieczności wskazywania przez stronę skarżącą jakichkolwiek okoliczności uzasadniających jej przyznanie (por. wyrok NSA z 07.10.2021 r., I OSK [...]). Wobec tego żądanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, stanowiącej równowartość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarcze narodowej w 2020 roku, nie jest – zdaniem autorki skargi – wygórowane i stanowi wystarczający środek represyjno-prewencyjny, mobilizujący organ do podejmowania działań w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazał m.in., że: - [...].02.2021 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem, złożonym za pośrednictwem Poczty Polskiej, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej celem pobytu z obywatelem RP; - pismem z [...].10.2021 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem Wojewody, ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy, które Wojewoda w dniu [...].10.2021 r. przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców; - [...].11.2021 r. pracownik WUW, zgodnie z wprowadzonym od lipca 2021 r. nowym systemem rezerwacji wizyt – w którym pracownicy urzędu telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa – skontaktował się ze skarżącą w celu uzgodnienia terminu jej stawiennictwa na uzupełnienie braków formalnych wniosku; - [...].11.2021 r. skarżąca stawiła się w WUW i w efekcie uzyskała pozytywną weryfikację formalną (spełniła wszystkie wymogi formalne postępowania); - pismem z [...].11.2021 r., przesłanym pocztą tradycyjną (data wpływu: [...].11.2021 r.), skarżąca złożyła za pośrednictwem Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Odnosząc się w tych okolicznościach faktycznych sprawy do zarzutów skargi, organ podkreślił, że w swoich działaniach kieruje się przede wszystkim zasadą równości i sprawiedliwości społecznej. Wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy rozpatrywane są, co do zasady, w sposób chronologiczny, licząc od dnia złożenia wniosku. Z początkiem lipca [2021 r.] wprowadzony został nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy WUW telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa. Kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. System ten ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego dostępu do złożenia odcisków linii papilarnych. Organ zaznaczył, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dla skarżącej nie występowały żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie jej w sposób uprzywilejowany i uzasadniały wcześniejsze skierowanie do niej wezwania poza kolejnością. Fakt, iż do chwili złożenia ponaglenia skarżąca nie otrzymała wezwania w celu uzupełnienia braków formalnych, nie wynikał z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale w obliczu ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach jest wynikiem rozpatrywania wniosków, wraz z ich uzupełnieniami, według obowiązującej kolejności wpływu do tut. urzędu. Wojewoda zaznaczył, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie wniesione przez skarżącą za nieuzasadnione, oraz powtórzył, że długość okresu od złożenia wniosku do momentu wysłania wezwania dot. braków formalnych nie jest celowym działaniem czy lekceważeniem strony, lecz okolicznościami obiektywnymi. Na czas rozpatrywania wniosków o pobyt czasowy wpływ ma zarówno ilość wpływających wniosków, jak i odpływ pracowników merytorycznych prowadzących postępowania, i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych przez Wojewodę. Trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia może skutkować opóźnieniem w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych, na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Wojewoda podkreślił, że podejmuje szereg czynności mających na celu przyspieszenie rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz udzielenie jak najlepszej pomocy cudzoziemcom w postępowaniach o udzielenie owego zezwolenia. Na zakończenie Wojewoda zaakcentował dyskrecjonalny charakter uprawnienia sądu do zasądzenia sumy pieniężnej, a także obowiązek jej miarkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z przywołanym w petitum skargi przepisem art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca, pismem datowanym na 05 października 2021 r. (data wpływu do WUW: 12 października 2021 r.) wniosła wymagane prawem ponaglenie (k. 23-24). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie – jej tytułu, żądań oraz uzasadnienia – jednoznacznie wynika, że autorka skargi wyraźnie uczyniła jej przedmiotem obie ww. postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanych Wojewodzie postaci opieszałości (obu łącznie albo którejkolwiek z nich) należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów dwóch rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526). Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanych mu: bezczynności oraz przewlekłości. Za takim wnioskiem przemawiają następujące względy. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tym kontekście normatywnym należy zauważyć, że do dnia wniesienia skargi przez S. P. (co nastąpiło z chwilą jej nadania w placówce pocztowej dnia [...] listopada 2021 r.) przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 35; w skrócie "u.c.") nie określały innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Stan prawny uległ zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie – z dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; dalej jako "ustawa zmieniająca"), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a w brzmieniu: "1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. 3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie. 4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni. 5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków." Należy zaznaczyć, że zgodnie z rudymentarną regułą "lex retro non agit", cytowane przepisy (a także inne zmiany w przepisach u.c. wprowadzone ustawą zmieniającą), jako że weszły w życie po wniesieniu rozpatrywanej tu skargi, nie mogły znaleźć zastosowania przy ocenie, czy doszło do zarzucanych w skardze: bezczynności lub przewlekłości Wojewody. Tym bardziej, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 7 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy o cudzoziemcach i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe (z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13 ustawy zmieniającej, których unormowania w niniejszym postępowaniu sądowym pozbawione były relewancji prawnej). Powracając do głównego toku wywodu, należy jeszcze zauważyć, że w przepisach art. 109 u.c. (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej) wprowadzony został obligatoryjny wymóg uzyskania, przez organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie, opinii (verba legis: "informacji") komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – a w razie potrzeby także konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub innych organów – czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). W konsekwencji należy uznać, że czas przewidziany w cytowanych przepisach u.c. na uzyskanie ww. opinii ("informacji") – nie dłuższy jednak niż 30 (a w przypadku przedłużenia: 60) dni – zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie podlega wliczeniu do wcześniej opisanych, kodeksowych terminów załatwienia sprawy. Powyższa okoliczność nie była przedmiotem sporu między stronami. Sporną pozostawała natomiast kwestia, czy termin załatwienia sprawy należy liczyć od dnia złożenia wniosku – jak twierdziła strona skarżąca – czy dopiero od dnia usunięcia braków formalnych wniosku, jak wywodził organ w odpowiedziach na ponaglenie oraz na skargę. W okolicznościach kontrolowanej sprawy jest to o tyle istotne, że choć wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] marca 2021 r., to organ wezwał (telefonicznie) skarżącą do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku dopiero w dniu [...] listopada 2021 r. – a więc już po otrzymaniu ponaglenia (w dniu [...] października 2021 r.), a nawet skargi (w dniu [...] listopada 2021 r.), a przede wszystkim ponad osiem miesięcy od dnia otrzymania wniosku – a do uzupełnienia tych braków doszło trzy dni później, [...] listopada 2021 r. W ocenie Sądu stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów. Po pierwsze, już powyższe zestawienie dat czynności procesowych pokazuje, że bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska organu oznaczałoby w istocie pozostawienie jemu możliwości decydowania o początku biegu terminu załatwienia sprawy. Oto bowiem zwlekając – tak jak w kontrolowanej sprawie – z wezwaniem strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ w istocie swobodnie "odraczałby" moment rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy (tu: o ponad 8 miesięcy, sic!). Nie sposób zaś przyjąć, że k.p.a. zakreślając organowi konkretne terminy załatwienia sprawy zarazem pozostawia mu swobodę decydowania o początku ich biegu. Skoro ustawodawca nakazuje organowi załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a najdalej dwóch, to jest jasne, że tym bardziej w takim terminie organ powinien wdrożyć procedurę usuwania ewentualnych braków formalnych podania. Po drugie, zaprezentowana przez organ w odpowiedzi na skargę interpretacja przepisów art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 105 i art. 106 u.c. pozostaje w jawnej sprzeczności z art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc) a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc). "W przeciwnym razie bowiem konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, ss. 117-118 i 278). Po trzecie, już z tych względów Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym: "Istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu k.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego (np. złożenie wniosku z brakami formalnymi)" (zob. wyrok NSA z 23.06.2020 r., I OSK 208/20, CBOSA; por. też wyrok WSA z 14.10.2021 r., IV SAB/Po 131/21, CBOSA). W świetle powyższych uwag oraz ustalonych (bezspornych) okoliczności faktycznych sprawy, należy stwierdzić, że Wojewoda pozostawał w zarzucanej mu bezczynności w jej załatwieniu w okresie od [...] marca 2021 r. – kiedy to doręczono organowi wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia, datowany na [...] lutego 2021 r. (a nie "[...]" lutego, jak omyłkowo podano w skardze) – aż do [...] listopada 2021 r., kiedy to Wojewoda sporządził (po raz pierwszy) pismo zawierające wymagane zgodnie z art. 36 k.p.a. zawiadomienie o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy i doręczył je skarżącej. Ponadto, zdaniem Sądu, skarżąca zasadnie zarzuciła Wojewodzie również przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak bowiem trafnie podniesiono w skardze, pierwszą czynnością podjętą przez organ w przedmiotowym postępowaniu było sporządzenie odpowiedzi na ponaglenie. Co więcej, nawet jego wniesienie przez skarżącą nie zmobilizowało organu do aktywności, wyrażającej się przynajmniej w wezwaniu skarżącej do usunięcia braków formalnych, jakimi, w ocenie organu, dotknięty był wniosek. Czynność tę organ podjął dopiero po wpłynięciu doń skargi (następnego dnia), w wyniku czego już w dniu [...] listopada 2021 r. doszło do uzupełnienia owych braków przez skarżącą, a także do wręczenia skarżącej przez organ zawiadomienia, o jakim mowa w art. 36 k.p.a. Zarazem jednak – w ocenie Sądu – ani podanych w tym zawiadomieniu przyczyn zwłoki ("konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia" oraz "duża liczba prowadzonych jednocześnie przed Wojewoda postępowań w sprawach cudzoziemców"), jak i wskazanego nowego terminu załatwienia sprawy ("do [...].05.2022 r."), nie sposób żadną miarą uznać za usprawiedliwione. Albowiem, jak to już wyżej wskazano, postępowanie wyjaśniające z udziałem organów współdziałających nie może trwać dłużej niż 60 dni, zaś fakt równoczesnego procedowania wielu wniosków, ani podniesione w odpowiedzi na skargę problemy kadrowe, w ogóle nie stanowią okoliczności mogących usprawiedliwiać zwłokę w załatwieniu sprawy. Przyznał to zresztą sam organ, słusznie konstatując w odpowiedzi na skargę, że "[t]rudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle". Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że do dnia wydania niniejszego wyroku Wojewoda nie załatwił sprawy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku), zaś na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie (pkt 2 sentencji wyroku). Zarazem – stosownie do wymogu z art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że stwierdzona opieszałość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). Taka sytuacja, zdaniem Sądu, wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Formułując taką ocenę Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę, że: - do dnia wydania wyroku sprawa nie została przez organ załatwiona, pomimo upływu 11 miesięcy od wpływu wniosku; - termin załatwienia sprawy został przez organ określony dopiero na dzień [...] maja 2022 r., a więc ponad 14 miesięcy od wpływu wniosku; - do dnia wpływu skargi – tj. przez ponad 8 miesięcy od wpływu wniosku – organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, która zmierzałaby do jej załatwienia, a w szczególności, widząc taką potrzebę, do tego dnia nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku; - organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku dopiero na skutek wniesienia przez nią skargi; - w ww. okresie organ wprowadził i praktykował, nieznany k.p.a., "system" uzupełniania braków formalnych wniosku (początkowo: poprzez konieczność samodzielnego zapisywania się przez wnioskodawców, drogą internetową, na wizytę w WUW, a następnie: w drodze telefonicznego "umawiania" z wnioskodawcami takich wizyty) – zupełnie abstrahujący od wymogów art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 36 k.p.a.; - Wojewoda, pomimo uzyskania licznych już orzeczeń tut. Sądu, uporczywie obstawał w kontrolowanej sprawie przy błędnym de lege lata poglądzie oraz praktyce procesowej, według których do czasu wezwania wnioskodawcy przez organ o uzupełnienie braków formalnych wniosku i uzupełnienia tych braków przez wnioskodawcę, nie znajdują zastosowania przepisy art. 35 i nast. k.p.a., a w szczególności nie rozpoczyna biegu określony w tych przepisach termin załatwienia sprawy. Powyższych – zasługujących na wysoce negatywną ocenę – aspektów działania organu nie mogły zrównoważyć jego argumenty odwołujące się do dużej (i nieustannie jakoby rosnącej) liczby składanych wniosków, a także niedostatecznej obsady kadrowej urzędu (oraz jej "rotacji"), i to pomimo podejmowanych przez organ, jak twierdzi, czynności zaradczych. Tym bardziej, że na te okoliczności organ nie przytoczył żadnych danych, które pozwoliłyby zweryfikować zasadność ww. twierdzeń. Z tych względów Sąd uznał, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzone: bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Te same względy przesądziły o wymierzeniu Wojewodzie, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywny w wysokości [...] zł (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd natomiast nie dopatrzył się przesłanek do zasądzenia na rzecz skarżącej, wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej, i w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 5 sentencji wyroku). Wypada w tym miejscu zauważyć, że oba przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. środki dyscyplinowania organu (tj. grzywna oraz suma pieniężna) są środkami o charakterze finansowym, co do których decyzja o ich zastosowaniu – w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) – należy do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – inaczej niż twierdzi strona skarżąca, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – dostępne w CBOSA). W kontrolowanej sprawie autorka skargi w ogóle nie uzasadniła wniosku o przyznanie sumy pieniężnej – poza powołaniem się na odmienny nurt w orzecznictwie oraz ogólnikowym stwierdzeniem, że żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł "nie jest wygórowane i stanowi wystarczający środek represyjno-prewencyjny, mobilizujący Organ do podejmowania działań w ustawowym terminie" – co tylko stanowiło dodatkowy argument za orzeczonym oddaleniem żądania strony skarżącej w tym zakresie. O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej uiszczonej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] zł.