II SA/Gl 908/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi M.H. i M.K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr IFXIV.7840.9.1.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda" , "organ II instancji") postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr IFXIV.7840.9.1.2022 utrzymał w mocy pismo Prezydenta Miasta G. (dalej: "organ" lub "organ I instancji") z dnia 28.12.2021 r. znak: [...], "noszące znamiona postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 Kpa". Kontrolowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22.12.2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. K.i M. H.(dalej: "wnioskodawcy" lub "strony" lub "skarżący") reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika o umożliwienie wglądu do akt sprawy znak: [...] wraz z wykonaniem fotokopii w dniu 29.12.2021 r., względnie o wydanie postanowienia o odmowie umożliwienia wglądu do akt tego postępowania i doręczenia go za pośrednictwem epuap. W odpowiedzi na wniosek stron organ I instancji pismem z dnia 28.12.2021 r. znak: [...] poinformował wnioskodawców, że nie są stronami prowadzonego przez organ postępowania w sprawie znak: [...] dotyczącej wydania pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz murami oporowymi na działkach nr 1, 2, 3 i 4. Organ I instancji w treści pisma wyjaśnił wnioskodawcom, że w związku z faktem, że nie korzystają z przymiotu strony w tym postępowaniu to w sprawie ich wniosku nie znajdzie zastosowania przepis art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", stanowiący, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Pismo organu I instancji z dnia 28.12.2021 r. zostało przesłane drogą elektroniczną pełnomocnikowi wnioskodawców, który potwierdził jego odbiór w dniu 30.12.2021 r. Zażalenie na pismo (postanowienie) wnieśli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił, że wnioskodawcy nie zostali uznani za strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji w sprawie znak: [...] pomimo, iż zostali uznani za strony we wcześniejszym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę znak: [...], przy czym w obu przypadkach odległość działki skarżących od projektowanych inwestycji była identyczna. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zauważył, że pismo organu z 28.12.2021 r. stanowi w istocie postanowienie, o którym mowa w art. 123 k.p.a., na które przysługuje zażalenie. Uwzględniając powyższe wnosi o "uchylenie zaskarżonego postanowienia". Wojewoda dokonał oceny treści zaskarżonego pisma i uznał, że posiada ono cechy postanowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 § 2 k.p.a. i w konsekwencji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego pisma (postanowienia). W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie odmówił wnioskodawcom udostępnienia akt sprawy znak: [...] ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 74 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie także wówczas, gdy wniosek o wgląd do akt sprawy nie został złożony przez stronę. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22.07.2021 r. sygn. II SAB/OI 46/21. W związku z powyższym organ I instancji powinien wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt na podstawie powołanego wyżej przepisu k.p.a. Pomimo, że do wydania takiego aktu nie doszło, Wojewoda uznał jednak, że pismo organu I instancji z dnia 28.12.2021 r. ma cechy postanowienia i dlatego rozpatrzył zażalenie wnioskodawców na to pismo. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy uwzględnił fakt, że wnioskodawcy nie zostali uznani za strony postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie znak: [...] a tylko strona postępowania ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W związku z tym faktem organ odwoławczy uznał, że zaskarżone pismo (postanowienie) było zgodne z prawem i utrzymał je w mocy. Skargę na postanowienie Wojewody wywiedli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika i zarzucili: 1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3a Prawa budowlanego w związku z brakiem dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu (m. in. poprzez odmowę wglądu do akt postępowania) stron postępowania o środowiskowe uwarunkowania toczącego się przed Prezydentem Miasta G. pod znakiem [...], 2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z wydaniem ww. decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, 3. art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z brakiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało, iż w toku przedmiotowego postępowania organ zaniechał podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 4. art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak umożliwienia Skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w niniejszym postępowaniu i przedstawienia własnego stanowiska, co wpłynęło na znaczące ograniczenie wiedzy organów, w szczególności organu II instancji, co do rzeczywistych parametrów i cech przedmiotowej inwestycji, 5. § 9 ust. 1 pkt 1-7 i § 8 ust. 5 uchwały z dnia 2 czerwca 2011 r. nr [...] Rady Miejskiej w G. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów związanych bezpośrednio z rozwojem układu komunikacyjnego w G., położonych wzdłuż południowo-zachodniej obwodnicy miasta oraz autostrady [...], 6. § 18 ust. 1 pkt 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 7. § 8 ust. 5 pkt 3 lit. b w zw. z § 6 pkt 13 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, skarżący wnieśli o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego postępowania następujących dowodów z dokumentów: a) decyzji z dnia 13.12.2016 r. Prezydenta Miasta G. nr [...], b) skargi z dnia 27.06.2021 r. na uchwałę z dnia 2 czerwca 2011 r. nr [...] Rady Miasta G. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów związanych bezpośrednio z rozwojem układu komunikacyjnego w G., położonych wzdłuż południowo-zachodniej obwodnicy miasta oraz autostrady [...], c) decyzji z dnia 18.10.2019 r. nr [...] (znak sprawy) i z dnia 24.06.2020 r. nr [...] (znak sprawy [...]) Prezydenta Miasta G., d) analizy architektonicznej z dnia 30 czerwca 2021 r., e) opinii technicznej z dnia 4 stycznia 2022 r., f) warunków technicznych na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych uzyskanych pismami z dnia 10.11.2021 r. znak [...] i z dnia 10.01.2021 r. znak [...] Wydziału Gospodarowania Wodami Urzędu Miejskiego w G., g) pisma z dnia 28.10.2021 r. Zarządu Dróg Miejskich w G. znak: [...], h) pisma z dnia 13.04.2021 r. Zarządu Dróg Miejskich w G. znak: [...], i) mapy poglądowej, m. in. dla działek o nr 4 i 5 oraz mapy poglądowej - sytuacyjnej dla sieci kanalizacji deszczowej w ul. [...] oraz pisma z dnia 26.04.2021 r. Zarządu Dróg Miejskich w G. na okoliczność fikcji prawnej przyjętej za podstawę zaskarżonej decyzji oraz braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, j) Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia i zawiadomienia z dnia 1.09.2021 r. o wszczęciu postępowania środowiskowego znak [...], k) decyzji z dnia 21.02.2022 r. Prezydenta Miasta G. nr [...] z stwierdzeniem jej ostateczności wraz z odwołaniami z dnia 4.03.2022 r. i z dnia 7.03.2022 r., l) decyzji z dnia 25.03.2022 r. Prezydenta Miasta G. znak: [...] nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, m) uchwały z dnia 7.10.2021 r. Rady Miasta G. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla obszaru położonego w rejonie południowo-zachodniej obwodnicy miasta oraz ulic [...] i [...] wraz z uzasadnieniem oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta G. część A "Uwarunkowania" i część B "Ustalenia". n) projektu sieci kanalizacyjnej. W wielostronicowym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał dlaczego wnioskodawcy powinni zostać uznani za stronę postępowania prowadzonego przez organ I instancji znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z 25.07. lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej i celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie dostępu do akt sprawy ze względu na brak przymiotu strony. Prawo strony do przeglądania akt sprawy administracyjnej sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów dokumentów w nich się znajdujących zostało uregulowane w art. 73-74a k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 73 k.p.a.: "§ 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 1b. Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne." Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, że uprawnienie do przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych opisanych wyżej czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Organ prowadzący postępowanie główne i dysponujący aktami sprawy obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy podmiot żądający udzielenia dostępu do akt sprawy ma status strony w tym postępowaniu. Ocena czy stronie przysługuje przymiot strony odbywa się na podstawie na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Określając krąg stron postępowania głównego organ prowadzący postępowanie główne jednocześnie wyznacza krąg podmiotów, którym można przypisać przymiot stron postępowania incydentalnego jakim jest postępowanie o udostępnienie akt regulowane art. 73 i 74 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, art. 73 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Przedmiotem tego postępowania jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, form ich udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Organ prowadzący postępowanie główne nie może oceniać w postępowaniu incydentalnym prawidłowości kręgu stron, który już ustalił dla potrzeb postępowania głównego. Takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyrokach: WSA w Krakowie z 13 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 281/16, WSA w Gliwicach z 28 stycznia 2022 r, sygn. akt II SA1274/21, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/19. W przywołanym wyroku WSA w Krakowie, sąd trafnie wskazał, że "Kodeks postępowania administracyjnego nie zna odrębnej instytucji władczego (administracyjnego) orzekania o posiadaniu przymiotu strony przez inne osoby niż wnioskodawca. Nie ma więc podstawy w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego do wydawania decyzji lub postanowienia o uznaniu danej osoby za stronę lub odmowie uznania za stronę. Skoro zasadą jest nie wydawanie żadnego aktu administracyjnego co do odmowy przyznania danej osobie statusu strony w już toczącym się postępowaniu, to nie można innej instytucji prawnej jaką jest dostęp strony do akt postępowania administracyjnego interpretować w taki sposób, aby poprzez dostęp do akt badać prawidłowość ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Gdyby dopuścić taką możliwość, to byłoby to naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, od której nie ma wyjątków - zasady praworządności. Każdy organ administracji musi działać tylko i wyłącznie na podstawie prawa i nie może domniemywać dla siebie istnienia takiej podstawy, jeżeli jej nie ma." W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu organ I instancji odmówił skarżącym dostępu do akt sprawy wskazując, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu administracyjnym - w sprawie znak: [...] - dotyczącym wydania pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz murami oporowymi na działkach nr 1, 2, 3 i 4. Pismo Prezydenta mające cechy postanowienia – z czym zgadza się Sąd - o odmowie udostępnienia akt, zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji z tych samych przyczyn, a wiec braku przymiotu strony. W tej sytuacji, mając na uwadze poczynione wyżej wywody prawne, Sąd uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Prezentowane stanowisko przesądza o bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze i dotyczących postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie znak: [...] oraz statusu stron skarżących w tym postępowaniu, jak również zasad ogólnych sformułowanych w art. 7, 8 i 11 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.