II SAB/Wa 505/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. O. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie rozpoznania punktu 4 wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. za pośrednictwem ePUAP H. O. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji publicznej. W pkt. 4 wniosek zawierał pytanie: "Czy w ramach procedury przygotowania studium kierunków uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, został sporządzony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a jeśli tak, to proszę o jego udostępnienie.". W dniu 28 lipca 2020 r. organ udzielił odpowiedzi odnośnie punktu 4 wniosku o następującej treści: "Tak został sporządzony bilans terenów pod zabudowy, ale będzie dostępny do publicznego wglądu w trakcie wyłożenia projektu Studium". H. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie bilansu terenu sporządzonego w ramach procedury sporządzania studium kierunków uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do załatwienia pkt. 4 wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący nadmienił, iż organ nie udzielił informacji, kiedy projekt studium będzie wyłożony do publicznego wglądu, a tym samym kiedy zostanie udostępniony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Skarżący zauważył, że procedura przygotowywania przedmiotowego Studium trwa wiele lat, od 2013 r. Organ może dowolnie przedłużać procedurę, zaniechać jej prowadzenia lub zdecydować tylko o punktowej zmianie obecnie obowiązującego Studium. Gdyby przyjąć stanowisko organu za prawidłowe, sporządzone w toku procedury dokumenty stanowiące materiały wyjściowe do sporządzania opracowań planistycznych nie zostałyby przez lata lub nawet nigdy udostępnione. Są to jednak, zdaniem skarżącego, materiały mające charakter informacji publicznej, bowiem zawierają treści dotycząc sfery publicznej funkcjonowania gminy - zapotrzebowania na nową zabudowę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają szczegółowych uregulowań dotyczących obowiązku i terminu wyłożenia bilansu terenu do publicznego wglądu. Udostępnienie tego dokumentu podlega zatem regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, bowiem nie udostępnił w ustawowym terminie wnioskowanego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezydent Miasta [...] podkreślił, iż przepisy prawa dokładnie określają obowiązki organów w zakresie sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dokonując bilansu, należy kolejno, w sposób uporządkowany podejmować nakazane czynności. Normy ustawowe nie regulują formy opracowania bilansu, lecz zasady jego przeprowadzenia. Nie wprowadzają też regulacji przesądzającej o tym, czy wystarczy jednorazowe opracowanie bilansu terenów pod zabudowę. W myśl art. 10 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczają powtórzenie działań w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium. Przed zakończeniem etapu opiniowania i uzgadniania projektu studium nie można przewidzieć konieczności aktualizowania bądź uzupełniania jego treści, ponieważ organy są uprawnione do zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Przedmiotowy bilans był również przedkładany jako integralna całość projektu studium do opiniowania i uzgodnień właściwym organom. Uwagi organów mogą mieć wpływ na jego treść. Do momentu wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium sporządzony dokument bilansu traktuje się jako niezakończony, tj. formalnie niezatwierdzony z uwagi na trwające obowiązkowe czynności procedury planistycznej. Zarzuty przedmiotowej skargi są zatem bezpodstawne. Z dodanych przyczyn organ nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dokument bilansu nie zawiera bowiem informacji publicznej, a na dzień udzielenia odpowiedzi na skargę jest dokumentem roboczym. W chwili składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, projekt studium, w tym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowił dokument wewnętrzny rozumiany jako dokument roboczy. Bilans w tym momencie nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił ponadto, iż w niniejszym przypadku pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie. Stosownie do przepisu art. 11 pkt 7 ww. ustawy projekt studium będzie udostępniony do publicznego wglądu także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Miasta [...], na co najmniej 21 dni, w następstwie ogłoszenia Prezydenta Miasta o okresie wyłożenia i możliwości wnoszenia uwag dokonanego na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia. Daje to gwarancję możliwości uczestnictwa obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przy rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków skarżącego. Prezydent Miasta przypomniał też, iż termin wyłożenia do publicznego wglądu określony datami będzie znany organowi w momencie ogłoszenia o publicznym wyłożeniu projektu, dokonywanego na minimum 7 dni przed tym terminem m. in. przez obwieszczenie lub ogłoszenie w BIP lub prasie lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020, poz. 2176 – dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2325 – dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu zatem określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, "Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6) Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne, rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 58-59). Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14). W świetle powyższych ustaleń koniecznym jest rozważenie charakteru prawnego żądanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w aspekcie regulacji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić należy, iż bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w projekcie studium należy uwzględnić uwarunkowania, o których mowa w tym przepisie. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy nakazuje uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto, w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy, w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego (lit. a), a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (lit. b), uwzględniając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie Sądu przedmiotowy bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę na etapie prac projektowych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi dokument wewnętrzny nie mający charakteru informacji publicznej. Nie jest on bowiem wyrazem ostatecznego stanowiska organu wykonawczego gminy obowiązanego w myśl art. 11 ustawy, do sporządzenia projektu studium. Ponadto treść opracowanego bilansu może w trakcie procedury planistycznej ulec zmianie, gdyż jest on przedkładany jako integralna całość projektu studium do opiniowania i uzgodnień właściwym organom, które mogą poczynić stosowne uwagi zarówno do projektu studium, jak i do jego załączników. Dopiero z chwilą podjęcia czynności, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy, tj. z chwilą ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, także przez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie gminy, dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje jednakże odrębny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb udostępniania projektu studium wraz z załącznikami. Tryb ten uregulowany jest w art. 11 pkt 7 tej ustawy. Znajduje tu zatem zastosowanie reguła kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będącej informacjami publicznymi. Skoro zatem organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na pkt 4 jego wniosku z [...] lipca 2020 r. w przewidzianym prawem terminie, informując go, że żądany dokument będzie dostępny do publicznego wglądu w trakcie wyłożenia projektu studium, to uznać należało, że nie pozostaje on w bezczynności. Skarga okazała się zatem niezasadna. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.