II OSK 1274/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1075/17 w sprawie ze skargi S. Ch. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. Ch. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1075/17, po rozpoznaniu skargi S.Ch., uchylił decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [...] w miejscowości B.. W toku ww. czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) ustalono, że wybudowany został budynek garażowo - gospodarczy o wymiarach 9 x 6,55 m z przybudowanym pomieszczeniem gospodarczym o wym. 6,55 x 3,85 (wymiary zewnętrzne) obiekt jednopiętrowy, tj. parter plus I piętro wybudowany w technologii tradycyjnej z pustaka żużlobetonowego, strop żelbetowy, więźba dwuspadowa drewniana, przekrycie - blacha falista, wysokość do kalenicy od poziomu 0 parteru 7,10 m, odległość zewnętrznej ściany od istniejącego ogrodzenia pomiędzy działką [...] a [...] wynosi 1,15 m. Ponadto ustalono, że budowa przedmiotowego obiektu zgodnie z oświadczeniem S.Ch. została w całości zakończona w 2000 r., a inwestorem byli wszyscy trzej współwłaściciele nieruchomości, tj. S.Ch., W.Ch. oraz Z.Ch.. Przedmiotowy obiekt budowany był na cele gospodarczo-garażowe i tak jest wykorzystywany na dzień dzisiejszy. Ustalano również, że inwestor zlecił opracowanie projektu budowlanego, jednak nie uzyskał pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]Urząd Gminy K. poinformował, że wybudowany obiekt budowlany budynek garażowy na działce nr [...] w msc. B., gm. K. nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla przedmiotowego terenu. Brak zgodności występuje z ustaleniami § 7 ust. 2 pkt 3a, zgodnie z którym wysokość budynków gospodarczych i garaży w zabudowie jednorodzinnej powinna wynosić nie więcej niż 7,0 m. Również odległość od granicy działki nie spełnia zapisów § 7 ust. 4, gdzie budynek może być zlokalizowany w granicy działki lub w odległości 1,50 m od niej. Urząd Gminy K. potwierdził również, że teren działki nr [...] w B. jest terenem mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego. W związku z powyższym PINB w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów S.Ch., W.Ch. oraz Z.Ch. obowiązek przedłożenia we wskazanych terminach dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czterech kopii projektu budowlanego przedmiotowego budynku garażowo - gospodarczego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w treści ww. postanowienia organ I instancji zobowiązał inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę precyzyjnie określającej odległości przedmiotowego obiektu od granic działek, inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego obiektu sporządzonej przez osobę uprawnioną wraz z oceną stanu technicznego, spełnieniem warunków i zgodnością przedmiotowej budowy z innymi przepisami. W dniu [...] maja 2012 r. S.Ch. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia PINB w W. z dnia [...] lutego 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w W. z dnia [...] lutego 2012 r. wskazując, że postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) i na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S.Ch.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W związku ze skargą na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2013 r. skargę oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r. oddalił skargę kasacyjną. Po ponownej analizie akt sprawy pismem z dnia [...] lipca 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie samowolnej budowy budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...] w miejscowości B.. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2016 r. poinformowano inwestorów ww. budynku gospodarczo-garażowego, że nie zostały przedłożone dokumenty, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego, do czego zostali zobowiązani postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Natomiast zgodnie z art. 48 ust 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 ww. ustawy, organ będzie zobowiązany do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. PINB w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "k.p.a." nakazał inwestorom S. Ch., W. Ch., Z. Ch. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...] w miejscowości B. gm. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestorzy w ustawowym terminie nie przedłożyli żądanych dokumentów. Organ I instancji po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz powołaniu się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że wobec braku jakichkolwiek działań celem zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, musi być wydana decyzja o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążać muszą inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone. Inwestorzy pomimo wydanego postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. i ustalonego realnego terminu przedstawienia żądanych dokumentów, który z przyczyn niezależnych od organu uległ znacznemu wydłużeniu w związku z wnoszonymi przez inwestorów odwołaniami, nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, organ nakazał rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem decyzji. Odwołanie od ww. decyzji PINB wniósł S.Ch., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "MWINB" decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) nakazał inwestorom: S. Ch., W. Ch. oraz Z. Ch. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...] w miejscowości B. gm. K.. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania organu I instancji, jak również postępowania przed MWINB jest legalność budynku garażowo - gospodarczego zlokalizowanego na działce oznaczonej aktualnie ewid. nr [...] w miejscowości B. gm. K., a nie jak omyłkowo wskazywał organ I instancji na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. gm. K.. Wskazał, że PINB wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości B., gm. K., która w związku ze zmianą numeracji działek na przedmiotowym terenie, zmieniła numer ewid. na [...]. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących tego, że przedłożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] nie było potrzebne dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, albowiem organ dysponował dostatecznymi informacjami umożliwiającymi określenie stanu przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego, a zalegalizowanie samowoli budowlanej było możliwe w oparciu o dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane wprost wskazują, jakiego rodzaju dokumenty inwestorzy zobowiązani są przedłożyć, celem kontynuowania procesu legalizacyjnego oraz jakie są konsekwencje niewywiązania się przez inwestorów z ww. obowiązku. Nie jest zatem możliwe w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym decydowanie przez stronę, które z dokumentów należy przedłożyć, a które - w jej ocenie - są zbędne, skoro powyższe wynika wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane. MWINB w K. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresata orzeczonego nakazu rozbiórki inwestorów przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego, tj. S.Ch., W.Ch. oraz Z.Ch.. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego zależnie od stanu faktycznego: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązki wskazane w powołanym wyżej przepisie ustawy kierowane są do inwestora pod warunkiem, że w chwili orzekania nakazu rozbiórki posiada on tytuł prawny do obiektu, który pozwoliłby mu na legalne wykonanie orzeczonego obowiązku. W niniejszej sprawie, zgodnie z treścią księgi wieczystej [...], działka ewid. nr [...] w miejscowości B. stanowi własność S.Ch., W. Ch. oraz Z. Ch., w związku z czym posiadają oni realną możliwość wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję wniósł S.Ch., zarzucając naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się; - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań mających na celu dopuszczenie możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w miejscowości B. gm. K.; - art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie działań osłabiających zaufanie do organów administracyjnych, polegających na podjęciu decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego w sytuacji, gdy możliwe było zalegalizowanie ww. samowoli budowlanej; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozważnie wszystkich zebranych w sprawie dowodów; - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie polegające na nakazaniu inwestorom rozbiórki budynku, podczas gdy w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, możliwe było zalegalizowanie samowoli budowlanej; - art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zalegający w aktach materiał dowodowy pozwalał na podjęcie działań zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że po zmianie oznaczeń ewidencyjnych dawna działka nr [...] obecnie nosi numer [...], a nie [...], jak wskazano w sentencji decyzji PINB. Oznacza to, że w sentencji decyzji nakazano rozbiórkę budynku, określając błędnie działkę, na której jest on zlokalizowany. Nie zmienia powyższego okoliczność, że w części wstępnej decyzji powołano także poprzednie oznaczenie działki (nr [...]), skoro sentencja ewidentnie dotyczy innej działki niż jest na niej posadowiony przedmiotowy budynek, o który chodziłoby w decyzji. Sąd stwierdził, że jest to tego rodzaju wadliwość, która nie może być uznana np. za oczywistą omyłkę, bowiem określenie terenu, na którym umiejscowiona jest dana inwestycja budowlana, należy do ścisłego wskazania, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej. Oznaczenie działki budowlanej stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia prac rozbiórkowych przez określenie konkretnego obiektu budowlanego i miejsca jego położenia. Numer działki w obrocie prawnym funkcjonuje jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu, z czym wiążą się konkretne prawa. Oznacza to, że jest to merytoryczna wadliwość decyzji, która może być usunięta jedynie w drodze ingerencji organu odwoławczego. Sąd wskazał, że taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ II instancji bowiem naprawił błąd organu I instancji poprzez wskazanie prawidłowego numeru działki ewidencyjnej w sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę (oznaczając działkę jako noszącą numer [...]). Niemniej czyniąc tak, spowodował, że po raz pierwszy prawidłowe oznaczenie działki dla celów rozbiórki budynku pojawiło się dopiero na poziomie organu odwoławczego, czyli w drugiej instancji. W ocenie Sądu uniemożliwiło to skuteczne wniesienie odwołania odnośnie tak określonej nieruchomości, co jest bez wątpienia naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Jej istota sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji, tj. nie może wchodzić w rolę organu załatwiającego sprawę administracyjną, ponieważ naruszyłby w ten sposób prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. W ocenie Sądu, naruszeniem zasady dwuinstancyjności było zatem podjęcie decyzji przez MWINB poniekąd rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym (dokładnie w uzasadnieniu decyzji), w sytuacji gdy organ pierwszej instancji podjął decyzję w oparciu inny stan faktyczny (dotyczący innej nieruchomości). Jest to naruszenie na tyle istotne, że musi powodować uchylenie skarżonej decyzji jako wadliwej (wydanej z naruszeniem art. 15 k.p.a.). Sąd wskazał, że kolejną kwestią związaną ze wspomnianą zamianą decyzji (numeru działki ewidencyjnej) przez organ odwoławczy jest naruszenie zakazu zawartego w art. 139 k.p.a. Sąd wskazał, że decyzja o rozbiórce obiektu ze wskazaniem jego położenia na innej działce niż on się rzeczywiście znajduje i nie należącej do adresatów decyzji, jest niewykonalna. Orzeczenie reformatoryjne określające prawidłowy numer działki umożliwia rozbiórkę, niemniej poprzez umożliwienie wykonania decyzji rozbiórkowej niewątpliwie pogarsza sytuację skarżącego, który jednocześnie był podmiotem wnoszącym odwołanie. W tej sytuacji jest to kolejny powód do uchylenia skarżonej decyzji, jako istotnie naruszającej przepisy procesowe. Pozostałe zarzuty skargi, w ocenie Sądu, nie znajdują uzasadnienia. W szczególności, wbrew odmiennym (i gołosłownym) twierdzeniom skargi, organ I instancji poczynił kroki celem legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarga nie wskazuje, jakie jeszcze czynności powinien podjąć organ dla umożliwienia legalizacji budynku oprócz tych, które zostały podjęte. Niemniej decyzja organu odwoławczego narusza w sposób istotny przepisy procesowe, zaś konieczność uchylenia także decyzji organu I instancji wiąże się z kwestią nieprawidłowego oznaczenia nieruchomości podlegającej rozbiórce. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." orzeczono jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej "k.p.a." poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że decyzja o rozbiórce obiektu ze wskazaniem jego położenia na innej działce niż on się rzeczywiście znajduje i nie należącej do adresatów decyzji jest niewykonalna, podczas gdy skutku w postaci niewykonalności decyzji nie powoduje przywołanie w decyzji błędnego numeru działki, II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, polegającego na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ze wskazaniem w sentencji decyzji prawidłowego numeru działki, na której zlokalizowany jest budynek podlegający rozbiórce (co w ocenie Sądu I instancji było podjęciem decyzji przez MWINB poniekąd rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy organ I instancji podjął decyzję w oparciu o inny stan faktyczny, tj. dotyczący innej nieruchomości), podczas gdy organ odwoławczy nie naruszył art. 15 k.p.a., bowiem rozpatrzył sprawę administracyjną tożsamą pod względem przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą rozpatrzoną decyzją organu I instancji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., polegającego na orzeczeniu przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującego się na skutek wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji prawidłowego numeru działki, na której zlokalizowany jest budynek podlegający rozbiórce, bowiem w ocenie Sądu I instancji decyzja o rozbiórce obiektu ze wskazaniem jego położenia na innej działce niż on się rzeczywiście znajduje i nie należącej do adresatów decyzji jest niewykonalna, a orzeczenie reformatoryjne określające prawidłowy numer działki umożliwia rozbiórkę, tym samym pogarszając sytuację odwołującego się, podczas gdy organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść odwołującego się, bowiem błędne oznaczenie nieruchomości w decyzji organu I instancji nie powoduje skutku w postaci niewykonalności tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja nie nakłada nowych obowiązków, lecz jedynie prawidłowo identyfikuje oznaczenie nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek podlegający rozbiórce, c) art. 135 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów określonych w punkcie I i w punkcie II lit. b skargi kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., podczas gdy zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, co obejmuje kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione m.in. w art. 156 § 1 k.p.a., w tym niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S.Ch., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, polegającego na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ze wskazaniem w sentencji decyzji prawidłowego numeru działki, na której zlokalizowany jest budynek podlegający rozbiórce. Podkreślenia wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ II instancji orzekając reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpatrzył sprawę merytorycznie, a wskazanie prawidłowego numeru działki ewidencyjnej w sentencji decyzji nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, organy obu instancji rozpatrywały sprawę administracyjną tożsamą pod względem przedmiotowym i podmiotowym, tj. sprawę samowolnej budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. K., którego inwestorami byli S.Ch., W.Ch. i Z.Ch.. Błędne wskazanie w decyzji organu I instancji numeru działki, na której zlokalizowany jest budynek objęty postępowaniem, nie skutkuje tym, że organy obu instancji rozpatrywały inne sprawy administracyjne. Postępowanie dotyczyło bowiem konkretnego obiektu budowlanego, o określonych wymiarach, usytuowanego w określonym miejscu, którego inwestorami były określone osoby. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, jakiego obiektu budowlanego dotyczyło postępowanie i gdzie jest on usytuowany. Bezsporne jest bowiem, że budynek znajduje się na działce nr [...] w miejscowości B., która poprzednio była oznaczona numerem [...]. Należy przy tym zauważyć, że poprzedni numer działki został prawidłowo wskazany w sentencji decyzji organu I instancji, jak i w jej uzasadnieniu. Organy obu instancji orzekały w sprawie legalności tego samego budynku, na podstawie tego samego materiału dowodowego. Wobec powyższego, brak jest podstaw do twierdzenia, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji błędnie uznał, że na skutek wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji prawidłowego numeru działki w sprawie doszło również do naruszenia art. 139 k.p.a., a więc do orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującego się. Przez "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ odwoławczy dokonał jedynie prawidłowego oznaczenia nieruchomości, na której znajduje się budynek podlegający rozbiórce. Decyzja ta nie nakłada na stronę żadnych nowych obowiązków i dotyczy tego samego obiektu, co decyzja pierwszoinstancyjna. Odnosząc się do kwestii wykonalności decyzji o rozbiórce obiektu ze wskazaniem jego położenia na innej działce, niż on się rzeczywiście znajduje i nie należącej do adresatów decyzji, wskazać należy, że decyzja niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązku. Sytuacja taka nie ma miejsca, gdy mimo wskazania w decyzji błędnego numeru działki nie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, o jaki obiekt budowlany chodzi. Jak już wyżej wskazano, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, jakiego obiektu dotyczyła decyzja organu i gdzie się on znajduje, zwłaszcza w sytuacji prawidłowego powołania poprzedniego numeru działki. Stwierdzić zatem należy, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której organ ten dokonuje prawidłowego oznaczenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, nie może być uznana za decyzję wydaną na niekorzyść strony. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby brak możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki pomimo istnienia przesłanek do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, a więc brak możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jedynie z powodu błędnego wskazania numeru działki przez organ I instancji w decyzji orzekającej rozbiórkę. Z powyższych względów skargę kasacyjną należało uwzględnić, a zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Przechodząc do oceny zasadności skargi, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. W niniejszej sprawie, z uwagi na niewypełnienie obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożonego postanowieniem PINB w W. z dnia [...] lutego 2012 r., organ zasadnie, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...] w miejscowości B. gm. K.. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.