II FSK 421/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej U. N. i A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 255/16 w sprawie ze skargi U. N. i A. N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od U. N. i A. N. na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym wyrokiem z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 255/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. N. i A.N.(dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Finansów z 11 grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. 2. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że organy obu instancji wnikliwie i rzetelnie przeanalizowały zebrany w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie niewadliwie uznały, że w sprawie nie występuje przesłanka "ważnego interesu podatnika", która uzasadniałaby umorzenie w całości lub części opłaty legalizacyjnej (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 3. Od wskazanego na wstępie orzeczenia skarżący wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, alternatywnie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez: - zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów, będących w dyspozycji sądu: a) wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. uchylający zaskarżony wyrok (tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 530/13) i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 1 października 2012r. i w przedmiocie warunków zabudowy, sygn. II OSK 1605/14, b) decyzja Wójta Gminy B.z dnia 29 grudnia 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, c) wniosek strony skarżącej złożony do PINB w K. w dniu 20 stycznia 2017 r., będącego w niniejszej sprawie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i niepowodującym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, - nieprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., pomimo wniosku strony skarżącej przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r., o których wyżej mowa, 2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie akt w niniejszej sprawie, 3) naruszenie art. 125 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania i odstąpienie od jego zawieszenia w niniejszej sprawie, 4) naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku strony skarżącej o umorzenie postępowania i odstąpienie od jego umorzenia w niniejszej sprawie. Organ nie skorzystał z możliwości udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i z tych powodów nie może być uwzględniona. Zarzuty w tej sprawie oparte zostały na podstawie kasacyjnej wskazanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Z uwagi na ich treść przypomnieć należy, że sądowej kontroli podlegała w tej sprawie decyzja ostateczna Ministra Finansów w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W postępowaniu zakończonym tą decyzją badaniu podlegały przesłanki umorzenia, określone w art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowe (tekst jedn.Dz.U. z 2015 r. poz.613 ). Sąd pierwszej instancji oceniał tę właśnie decyzję pod kątem jej zgodności z prawem i czynił to na wniosek strony, w wyniku wniesionej przez nią skargi. Postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe z przyczyn wskazanych w art. 161 § 1 p.p.s.a. Umorzenie postępowania na wskazanej wyżej podstawie powoduje, że postępowanie sądowe zostaje przerwane, uchylone zostają wszystkie czynności w nim podjęte i orzeka się o dalszym jego nieprowadzeniu. Art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy innych niż wskazanych w punktach 1 i 2 tego przepisu przyczyn bezprzedmiotowości. Uważa się, że powodem umorzenia na podstawie tego przepisu jest wyeliminowanie decyzji, której dotyczy skarga, w wyniku postępowania nadzwyczajnego, wygaśnięcia decyzji, uchylenia jej w trybie określonym w art. 54 § 3 p.p.s.a. Przyczyna ta musi zaistnieć w toku postępowania sądowoadministracyjnego i powodować niemożność merytorycznego orzekania z uwagi na brak przedmiotu kontroli. Zarówno z akt sprawy, jak i ze złożonych w toku postępowania dokumentów, nie wynika, aby zaskarżona decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej została wyeliminowana z obrotu prawnego po wniesieniu skargi. Przedstawione przez stronę dokumenty nie dotyczyły uchylenia decyzji będącej przedmiotem kontroli, a decyzji dotyczących warunków zabudowy. Te ostatnie nie mieściły się w granicach danej sprawy i jej bezpośrednio nie dotyczyły. Zauważyć należy, że sąd pierwszej instancji związany jest granicami sprawy, określonymi poprzez podmioty i przedmiot postępowania (art.134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygając o umorzeniu opłaty legalizacyjnej nie bada on nawet zasadności ustalenia tej opłaty (zgodności z prawem postanowienia o jej ustaleniu, wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane –tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), bowiem z uwagi na przedmiot postępowania nie mieści się to w granicach tego rodzaju sprawy. Pod uwagę mógłby wziąć jedynie istnienie obowiązku uiszczenia tej opłaty (nie można orzekać o umorzeniu opłaty, która nie została ustalona), ale z akt sprawy nie wynika, aby postanowienie ustalające wysokość opłaty zostało uchylone lub w inny sposób wyeliminowane z obrotu prawnego, powodując wygaśnięcie obowiązku zapłaty opłaty. Z tych względów za niezrozumiały i niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął wniosek o zawieszenie postępowania poprzez jego oddalenie postanowieniem wydanym 30 stycznia 2017 r. na rozprawie. Nie naruszył przy tym art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej wskazano przepis nieistniejący – art. 125 pkt 1 p.p.s.a.), bowiem rozstrzygnięcie kwestii warunków zabudowy nie stanowiło zagadnienia wstępnego, od którego zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Strona, co należy po raz kolejny przypomnieć, domagała się kontroli sądowoadministracyjnej decyzji o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej, a więc decyzji dotyczącej nieefektywnego wykonania obowiązku o charakterze pieniężnym, polegającego na zapłacie tej opłaty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego i toczy się ono obok głównego postępowania legalizacyjnego, w którym m.in. bada się zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 49 ust.1 i art. 49b Prawa budowlanego jednoznacznie odróżniają obowiązku organu dotyczące sprawdzenia m.in. zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od obowiązku nałożenia na inwestora obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy po wydaniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie powoduje zatem uchylenia tej opłaty z mocy prawa. Możliwe jest natomiast, w przypadku niemożności zalegalizowania budowy lub robót budowlanych, dokonanie zwrotu tej opłaty (art. 49 a Prawa budowanego). Strona w tym postępowaniu nawet nie twierdziła, że toczy się postępowanie (w trybie nadzwyczajnym) dotyczące uchylenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej lub o jej zwrocie, które ewentualnie mogłoby mieć wpływ na postępowanie dotyczące umorzenia tej opłaty (gdyby opłata nie została ustalona, bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie postępowania w przedmiocie jej umorzenia). Z tych samych powodów (braku związku ze sprawą) niezasadny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Pomijając już brak wniosku strony o dopuszczenie jako dowodów dokumentów złożonych przez nią na rozprawie, zauważyć należy, że przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym mogą być tylko okoliczności istotne, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem, jak wskazano wyżej, uchylenie decyzji dotyczących warunków zabudowy nie miało wpływu na wynik sprawy dotyczącej umorzenia opłaty legalizacyjnej. Sąd nie naruszył zatem także i tego przepisu. Brak wniosku o dopuszczenie dowodów powodował, że sąd nie był zobowiązany wypowiadać się co do złożonych do akt dokumentów. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, na które składały się akta sprawy administracyjnej i akta sądowe. Z uwagi na przedmiot sprawy nie miał potrzeby dopuszczenia dowodów z dokumentów złożonych na rozprawie, nie musiał dokonywać ich oceny, a ich pominięcie, jako niezwiązanych ze sprawą, nie stanowiło o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).