I SA/Op 284/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzegu na uchwałę Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 25 września 2018 r., nr LII/437/2018 w przedmiocie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lewin Brzeski postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Brzegu (zwanego także: "skarżącym"), na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a i § 3 zdanie drugie oraz art. 239 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U.2019.506 ze zm. zwanej dalej u.s.g..) w zw. z art. 19 ust 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2019.1437 j.t. z zm., dalej: "Ustawa", "u.z.z.w."),) oraz art. 3 § 1 pkt 3 i art. 70 ustawy z dnia 27 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1767 ze zm.) skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 25 września 2018 r. nr LII/437/2018 w przedmiocie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwale tej zarzucono sprzeczność z prawem, a to z art. 19 ust 5 u.z.z.w., zawartych w przyjętym projekcie Regulaminu regulacji: 1. § 1 - przez wskazanie w jego treści konkretnego podmiotu mającego wykonywać zadania związane z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków,. podczas gdy ustawodawca nie upoważni! rady miejskiej do stanowienia w aktach prawa miejscowego norm indywidualnych, co jest sprzeczne również z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., po. 283), 2. § 11 punkt 1 i 2 - poprzez wskazanie przypadków w których możliwa jest odmowa przyłączenia nieruchomości do sieci, podczas gdy delegacja ustawowa nadaje przedsiębiorstwu kanalizacyjnemu prawo jedynie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, określających techniczną możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i dokonania odbioru przyłącza, natomiast przedsiębiorstwo nie ma kompetencji do ustalenia przesłanek negatywnych dokonania przyłączenia 3. § 26 - przez wskazanie, że w celu szczegółowego uregulowania warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe musi zostać zawarta umowa między Gminą Lewin Brzeski a spółką A, w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych dla ustanowienia takiego wymogu, Mając na uwadze stawiane zaskarżonej uchwale ww. zarzuty, Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako sprzecznej w sposób rażący z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina Lewin Brzeski wnosząc o jej oddalenie zauważyła, że zaskarżona uchwała nie może być postrzegana jako akt prawa miejscowego, na co zresztą wskazuje tryb jej promulgacji, gdyż ta bez opinii organu regulacyjnego - dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie wywołuje skutków erga omnes. Podkreślono, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim oparta została o art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym to ".Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne." Z kolei w treści ustępu 2 tej regulacji przewidziano kompetencję organu regulacyjny do zaopiniowania przedłożonego mu projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydania swojej opinii, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Opinię taką sporządza się nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Określając przedmiot zaskarżonej uchwały Rada Miejska wyraźnie oznaczyła jej przedmiot uchwały projekt Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lewin Brzeski, a jak wynika z samego oznaczenia projektu - projekt to: zorganizowane ciągi działań ludzkich, zmierzające do osiągnięcia założonego wyniku. Zatem przedłożenie przez Radę Miejską uchwały zawierającej projekt poddany kontroli organu regulacyjnego nie może być postrzegane jako uchwalenie aktu prawa miejscowego, a tylko taki podlega kontroli Prokuratora w aspekcie realizacji jego ustawowych zadań z zakresu przestrzegania prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Podkreślenia wymaga, że skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona przez różne pod względem formalno-prawnym podmioty, w tym te, które z uwagi na swój szczególny charakter prawny spełniają ważne funkcje społeczne. Do podmiotów, których sytuację procesową ustawodawca ujął w sposób szczególny, należy niewątpliwie zaliczyć prokuratora. Został on wymieniony w art. 50 ust. 1 P.p.s.a., jako właściwy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, obok skarżącego (czyli każdego, kto ma w tym interes prawny), Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz organizacji społecznej. Z uwagi na swój status społeczny, prokurator został zaliczony do kategorii podmiotów instytucjonalnych, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w sprawie dotyczącej interesów innych osób, ze względu na konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego. Legitymacja procesowa tego podmiotu jest zatem ściśle związana z funkcjami, do których pełnienia został on powołany i jest oparta na przesłance ochrony obiektywnego porządku prawnego, co stanowi realizację podstawowego zadania prokuratury, jakim jest strzeżenie praworządności, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 740). Zgodnie z art. 70 przywołanej ustawy o jednym ze środków realizacji powyższego zadania jest prawo wystąpienia do sądu o stwierdzenie nieważności niezgodnych z prawem uchwał organu samorządu terytorialnego. Status prawny prokuratora w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym został także jednoznacznie określony w art. 5 w/w ustawy. W przepisie tym, ustawodawca daje możliwość prokuratorowi uczestnictwa w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Z powyższego wynika, że udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym może przybrać dwie formy: wszczęcia postępowania (art. 8 § 1 i 50 § 1 P.p.s.a.) i działania w postępowaniu wszczętym z inicjatywy innego podmiotu. Ustawa nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sądowoadministracyjnego (tak też NSA w wyroku z 13 marca 2008 r., II OSK 385/07, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia). Skarga prokuratora podlega jednak odrzuceniu, jeżeli zaistnieją przesłanki określone w art. 58 P.p.s.a. (tak: M. Romańska, Komentarz do art. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Szczególny charakter procesowy prokuratora wiąże się bowiem nie tylko z prawami przynależnymi stronie postępowania, ale również ze stawianymi jej obowiązkami, w tym wymogami formalnymi skargi. Natomiast, przepisy P.p.s.a. i ustawy o prokuraturze nie przewidują w tym zakresie odstępstw, co do skargi prokuratora. Oceniając zatem dopuszczalność wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w Brzegu skargi wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Z przepisu tego wynika jednakże, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga powszechna (actio popularis) przewidziana w art. 101 u.s.g. nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminną. Jest to, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje..., s. 40). W niniejszej sprawie na co słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę nie mamy jeszcze na obecnym etapie procedowania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, do czynienia z aktem prawa miejscowego Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przewidziany w art. 19 u.z.z.w. tryb uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przewiduje na wstępnym jego etapie przygotowanie przez radę gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, swojego projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazania go następnie do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.( art. 19 ust 1 Ustawy). To tego właśnie etapu przewidzianego przez samego ustawodawcę tworzenia dopiero przyszłego prawa miejscowego- Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków – dotyczy skarżona obecnie uchwała z dnia 25 września 2018 r. przedmiocie przyjęcia projektu regulaminu. . Z jej wyraźnych uregulowań stanowiących realizację obowiązku ustawowego z art. 19 ust 1 u.z.z.w .wynika obowiązek przekazania przez Przewodniczącego Rady przyjętego (a nie uchwalonego) projektu Regulaminu do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Zupełnie zatem niezrozumiałe są podniesione w skardze Prokuratora zarzuty zignorowania przez Radę Miejską Lewina Brzeskiego poleceń zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu regulacyjnego i nie wprowadzenia zalecanych tam zmian do Regulaminu. Tym bardziej, że według skarżącego powyższa uwaga nie pozostaje bez znaczenie dla oceny zasadności niniejszej skargi. Tyle tylko, że przedmiotowe postanowienie organu regulacyjnego jest z dnia 27 listopada 2018r i zostało wydane na podstawie art. 19 ust 2 u.z.z.w., właśnie w związku z wykonaniem przez Przewodniczącego Rady skarżonej obecnie uchwały z dnia 25 września 2018 r. w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lewin Brzeski. Dopiero zatem wyczerpanie przez rade gminy przewidzianego w ust 1 i ust 2 art. 19 u.z.z.w. trybu uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, pozwala na radzie gminy na uchwalenie samego regulaminu na podstawie ust 3 ( do tej pory był to tylko projekt), który to zgodnie z ust 4 stanowi akt prawa miejscowego. Wówczas też dopiero w stosunku do tej uchwały rady gminy, o ile będą zastrzeżenia natury prawnej, spełnione będą przesłanki z art. 101 u.s.g., do jej zaskarżenia do sadu administracyjnego, czy też skorzystanie przez organ nadzoru z uprawnienia przewidzianego w art. 91 u.s.o., a który to przepis błędnie przywołał prokurator w podstawie prawnej swojej skargi, kierując skargę do sadu administracyjnego. Podstawową zatem kwestią w niniejszej sprawie jest ocena dopuszczalności - z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego - wniesienia skargi na zaskarżony akt Rady Gminy Lewin Brzeski, w sytuacji, gdy bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. jest, by zaskarżana uchwała była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tylko zatem takie uchwały podlegać będą kontroli przez sąd administracyjny. Tymczasem podjęty przez Radę Gminy akt nie jest uchwałą w sferze władztwa publicznego, ale jednostronnym oświadczeniem woli, które nie tworzy praw czy też obowiązków dla bliżej nie określonego adresata. Zaskarżony akt nie reguluje w żaden sposób stosunków administracyjnoprawnych, ale przyjmując projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lewin Brzeski, jednocześnie kieruje go do zaopiniowania do organu regulacyjnego - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Akt ten, nie zawiera w sobie jeszcze żadnych elementów władztwa publicznego, a dotyczy jedynie wypełnienia ustawowych wymogów, które to muszą być spełnione przed podjęciem w drodze uchwały regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącego już niewątpliwie aktem prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony obecnie akt pozostaje poza wskazanym w art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.o. zakresem kognicji sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji.