II SA/Lu 748/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].r, znak: SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody L. przez Kierownika Oddziału do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Wydziału P. Społecznej L. Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 4 listopada 2020 r. Nr [...] o uznaniu za świadczenia nienależnie pobrane świadczeń wychowawczych wypłaconych A. K. przez Ośrodek Pomocy Społecznej w T. D. w kwocie [...]zł na syna D. K. w okresie od 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie i o zwrocie tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek skarżącej A. K. z 14 sierpnia 2017r. Wójt [...] w T. D. decyzją z dnia [...]. przyznał jej świadczenie wychowawcze na syna [...] na okres od 1 października 2017.r do 30 września 2018r. Następnie do tego organu wpłynęło pismo kierownika oddziału ds. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego działającego z up. Wojewody L. z dnia 29 lipca 2019r., w których wskazano, że w sprawie A. K. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na wykonywanie przez jej męża D. K. działalności zawodowej na terytorium [...]. W związku z tym, Wójt Gminy T. D. decyzją z [...]. (k.19) uchylił m.in. decyzję z [...] przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze i poinformował o tym Wojewodę L. (k.20). Wojewoda L. wezwał zarówno skarżącą, jak i jej męża, do przedstawienia dochodów męża uzyskanych za granicą za wskazane okresy (k.21, 23) i jednocześnie pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej z 14 sierpnia 2017r. o przyznanie świadczenia wychowawczego (w związku z którym uchylono decyzję z [...]. przyznającą jej to świadczenie); o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania Wojewoda poinformował skarżącą pismem z 17 września 2020r. (k.25). Z akt wynika, że skarżąca w wykonaniu wezwania złożyła pismo z 5 października 2020r., w którym wyjaśniła, że nie może wskazać dochodu męża, ponieważ jest w trakcie rozwodu z nim, mąż od lat mieszka w [...] i skarżąca nie ma z nim kontaktu. Wskazaną na wstępie decyzją z [...]. Wojewoda L. uznał, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej na syna za okres od 1 października 2017r. do 30 września 2018r. w łącznej wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Wojewoda ustalił, że w sprawie A. K. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz [...] od dnia 1 lutego 2014 r. do nadal. Wobec niedostarczenia przez nią wymaganych dokumentów tj. oświadczenia o dochodach męża za granicą, na podstawie przepisu art. 19 ust. 2 p.p.w.d. uzasadnione stało się pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji tego - stosownie do przepisu art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 p.p.w.d. - należało orzec o nienależnie pobranym świadczeniu i jego zwrocie. W świetle bowiem tych przepisów - za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona zgodnie z art. 20 ust. 1 p.p.w.d., że w przypadku wystąpienia zmian mających w pływ na prawo do świadczenia wychowawczego, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie. Skarżąca była o tym pouczona – przy podpisywaniu wniosku o świadczenie oraz w decyzji przyznającej jej świadczenie, jednak nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie wychowawcze o dochodzie uzyskanym przez męża, co skutkowało wypłatą świadczenia, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia wychowawczego. Od decyzji Wojewody L., A. K. zgodnie z pouczeniem wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że Wójt [...] w T. D. wiedział, że jej mąż przebywa za granicą od wielu lat, a skarżąca nie ma z nim kontaktu i nie ma możliwości wskazania wysokości jego dochodów, mimo to przyznał jej świadczenie. W sprawie nie zaistniała więc zmiana jej sytuacji, o której powinna była – zdaniem Wojewody – poinformować organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Wojewody L.. Kolegium w uzasadnieniu przytoczyło w całości uzasadnienie Wojewody oraz stwierdziło, że ocena materiału dowodowego została dokonana przez ten organ z uwzględnieniem reguł postępowania administracyjnego, jest bezstronna i nie narusza granic swobodnej oceny oraz jest zgodna z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy, nie zawiera błędów faktycznych i logicznych, i znajduje oparcie w prawidłowo dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i ujawnionego w toku postępowania. Zastrzeżeń nie budzi także kwalifikacja prawna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium i uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania albo uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1) art. 19 ust 2 p.p.w.d. polegające na wydaniu decyzji merytorycznej przyznającej jej świadczenie wychowawcze w sytuacji, gdy wniosek – zdaniem organu - nie był kompletny – organ powinien odmówić przyjęcia wniosku; 2) art 20 ust. 1 p.p.w.d. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły zmiany mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, polegające na wyjeździe jej męża za granicę, podczas gdy jej mąż już w dacie składania wniosku o świadczenie przebywał za granicą, a organ miał tego świadomość; 3) art. 25 ust. 1 pkt 2 p.p.w.d., art. 25 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 9 p.p.w.d. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej zwrot nienależnie pobranego świadczenia na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 p.p.w.d., który w dacie orzekania już nie obowiązywał (został uchylony); 4) art. 13 a p.p.w.d., art. 13 ust. 4 pkt 1 p.p.w.d. i art. 2 w zw. z art. 3 ust 1 lit b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego polegające na przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego, pomimo braku kompletnych dokumentów, zamiast pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 5) art 7, 77 § 1, 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżąca pobierała świadczenia nienależnie. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wielokrotnie informowała organ o tym, że jej mąż przebywa ma stałe za granicą, że nie ma z nim kontaktu, nie zna wysokości jego dochodów, mąż alimenty na syna płaci nieregularnie. W jej przekonaniu, skoro organ pomimo tych informacji, nadal uważał, że brakuje określonych dokumentów (tj. oświadczenia o dochodach męża), to nie powinien przyznać jej świadczenia, lecz powinien pozostawić wniosek bez rozpoznania; to, że organ przyznał świadczenie i wypłacił je skarżącej, wynika – jej zdaniem - z błędu pracownika organu, a nie z jej winy. W związku z tym postępowanie w sprawie zwrotu wypłaconych jej świadczeń powinno zostać umorzone. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium również złożyło wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. stosownie do żądań stron. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., którą sąd administracyjny rozpatrujący skargę ma obowiązek uwzględniać niezależnie od zarzutów skargi - wynika to z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego, której przedmiotem było uznanie pobranych przez skarżącą świadczeń wychowawczych za świadczenia nienależne i orzeczenie ich zwrotu. Właściwość wojewody w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego ma charakter szczególny (świadczenia te co do zasady przyznawane są przez organ gminy); właściwość wojewody w takich sprawach wynika z art. 11 ust. 1 pkt 2 p.p.w.d. Zgodnie z tym przepisem - wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie do art. 16 ust. 7 p.p.w.d. - po wydaniu przez organ właściwy decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie – to wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 11 ustawy w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W świetle zaś art. 16 ust. 10 p.p.w.d. – "wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio". Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 pkt 3 p.p.w.d., świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z 14 sierpnia 2017r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna został pozostawiony bez rozpoznania, o czym Wojewoda Lubelski poinformował skarżącą pismem z dnia 17 września 2020r. (k.25). W związku z tym, następnie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 4 listopada 2020r. uznał, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej na syna za okres od 1 października 2017r. do 30 września 2018r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, stosownie do pouczenia zawartego w decyzji Wojewody, które Kolegium rozpatrzyło wydając zaskarżoną decyzję. Rozpatrzenie odwołania przez Kolegium nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z ogólną regułą, wynikającą z art. 17 pkt 2 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie. Jednocześnie żaden przepis szczególny, w tym ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie zawiera szczegółowej regulacji, która wprost określałaby odmiennie organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody odstępując od tej zasady. Ustawa p.p.w.d. zawiera natomiast przepis art. 12 ust. 1, zgodnie z którym minister właściwy do spraw rodziny jest władzą właściwą oraz instytucją łącznikową w zakresie świadczenia wychowawczego w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisu, który w niniejszej sprawie określałby w sposób szczególny organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody nie zawiera również art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przy wykładni tego przepisu, nie można pominąć stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z 17 grudnia 2020r., sygn. I OW 124/20, rozstrzygającym spór kompetencyjny, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, lecz uznanie świadczenia wychowawczego, wypłaconego skarżącej, za świadczenie nienależne i zobowiązujące ją do zwrotu tego świadczenia. Wykładnia językowa art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", nie zaś do spraw dotyczących uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Przeciwko odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również porównanie treści kolejnych ustępów, zawartych w art. 24 ustawy zmieniającej. Gdyby przepis art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń wychowawczych, w tym spraw w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie [sprawach] świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. Zatem wobec braku wprowadzenia odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a. należało w niniejszej sprawie, dotyczącej uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu zastosować art. 17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie". Rozpatrzenie odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie od decyzji Wojewody Lubelskiego stwierdzającej nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nastąpiło więc z naruszeniem właściwości, co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. WSA w Łodzi w wyroku z 15 czerwca 2021r., II SA/Łd 237/21; WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 16 marca 2021r., II SA/Rz 1223/20 i z 26 kwietnia 2021r., II SA/Rz 1382/20). Stwierdzona wada czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że akta sprawy nie zawierają żadnych ustaleń co do tego, czy rzeczywiście zachodziła sytuacja zastosowania przepisów koordynacji, nie ma w nich żadnej informacji o tym, że mąż skarżącej uzyskiwał. (uzyskuje) jakieś świadczenia na rzecz ich wspólnego syna, z szeroko rozumianej pomocy społecznej. Poza tym wydaje się, że skarżąca słusznie zauważyła, że Wojewoda orzekł o zwrocie wypłaconych skarżącej świadczeń wychowawczych jako "świadczeń nienależnych" w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 p.p.w.d., który w dacie orzekania już nie obowiązywał – został uchylony z dniem 1 lipca 2019r. W związku z tym w tym miejscu warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z 21 stycznia 2020r., II SA/Ol 1012/19: "Z dniem 1 lipca 2019 r. weszła w życie ustawa o zmianie u.p.p.w.d., na mocy której uchylony został art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. Zatem powołany przepis nie obowiązywał w dacie orzekania przez Kolegium. Jednakże organ odwoławczy zastosował przepisy obowiązujące przed tą zmianą, powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie u.p.p.w.d. W myśl tego przepisu w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy u.p.p.w.d. w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie Sądu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie u.p.p.w.d. należy interpretować w kontekście całej ustawy zmieniającej. W związku z tym uznać należy, że odnosi się on kwestii przyznawania prawa do świadczenia wychowawczego za okres do 30 czerwca 2019 r., lecz nie do kwestii nienależnie pobranego świadczenia. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania stron, gdyż kwalifikacja świadczenia jako nienależnie pobranego byłaby zróżnicowana wyłącznie ze względu na okres, na jaki przyznano świadczenia, a nie z uwagi na podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane". Nie można wykluczyć, że pogląd ten będzie aktualny w okolicznościach faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.