II OSK 2958/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2502/14 oddalającego skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego [...] z infrastrukturą przy ul. [...] w [...]. W skardze kasacyjnej skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podnieśli, że istnieje realne zagrożenie wywołania robotami budowlanymi katastrofy budowlanej budynków [...], [...] i [...]. Dowody zgromadzone w sprawie nie dają pewności, czy inwestycja spełnia warunki techniczne na tyle, że wzniesienie obiektu w sąsiedztwie wskazanych budynków nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tych budynków lub nie obniży ich przydatności do użytkowania. Podkreślili, że jeśli doszłoby do obsunięcia się ścian wykopu wykonanego pod fundament [...] lub przesunięć gruntu w obszarze oddziaływania tego obiektu doszłoby do katastrofy budowlanej. Skarżący wskazali, że nośność konstrukcji, zwłaszcza budynku [...] nie ma już rezerw i zbliża się do granic jej możliwości. Braki projektu budowlanego oraz prawidłowo ustalonych warunków geotechnicznych do posadowienia budynku uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, że budowa nie niesie za sobą zagrożenia dla budynków sąsiednich, oraz zamieszkałych w nich osób, czy też osób postronnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07; ONSAiWSA z 2007 r., Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przytoczone przez skarżących okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Trzeba podkreślić, że ewentualna niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 P.p.s.a. to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, LEX nr 302251). Na obecnym etapie postępowania nie można dokonywać oceny prawidłowości wyroku Sądu I instancji, który stwierdził, że organy nie dopuściły się zaniedbań w przeprowadzeniu czynności wyjaśniających mających na celu wykluczenie powstania zagrożenia dla budynków sąsiednich. Dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny takiej oceny byłoby przedwczesne. Skarżący wskazane we wniosku o wstrzymanie argumenty podnosili już wcześniej, dlatego w toku postępowania przed Sądem I instancji inwestor przedstawił "Opinię techniczną na temat projektu budowlanego budynku wielofunkcyjnego [...] z garażem podziemnym wraz z dokumentami i opracowaniami związanymi z inwestycją i obiektami sąsiednimi" opracowaną przez zespół Wydziału Inżynierii Środowiska Politechniki [...] (k. 316-349), w której szeroko odniesiono się do podnoszonych przez skarżących ewentualnych zagrożeń dla budynków sąsiednich. W opinii tej nie stwierdzono negatywnego wpływu inwestycji na budynki przy ul. [...], [...] oraz [...]. Jako negatywny wpływ przyjęto przekroczenie wartości dopuszczalnych wymienionych w uznanych instrukcjach i normach budowlanych. Podkreślono w niej, że wyeliminowanie negatywnego wpływu inwestycji na budynki sąsiednie jest uwarunkowane odpowiednim prowadzeniem robót przez doświadczonego wykonawcę oraz realizacją projektu wykonawczego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a także pod stałym nadzorem autorskim oraz specjalistycznym nadzorem naukowo-technicznym: hydrotechnicznym, geotechnicznym i geodezyjnym. Negatywnego wpływu nie można jednak wykluczyć w przypadku, gdy prace będą wykonywane niewłaściwie, bez odpowiedniego monitoringu i nadzoru. W opinii tej stwierdzono też, że projekt budowlany spełnia wymagania Prawa budowlanego (k. 330), a także odniesiono się do powołanych przez skarżących opinii autorstwa dr. inż. M. K. oraz prof. K. S. Autorzy opinii podkreślili, że nie wszystkie elementy robót umieszcza się w projekcie budowlanym, dalsze uściślenie rozwiązań technicznych następuje w fazie przygotowania inwestycji, a zatem dopiero na etapie projektu wykonawczego, np. projekt zabezpieczenia i odwodnienia wykopu, zapewniający nienaruszenie równowagi wodno-gruntowej, a także opracowanie modelu numerycznego służącego do oceny oddziaływania (k. 346). W opinii tej uwzględniono również, że w dniu 5 października 2012 r. w rejonie [...] miała miejsce awaria budowlana, która miała negatywny wpływ na stan techniczny budynku [...] i [...], zatem uzasadnione jest zaktualizowanie opinii w dacie ponownego złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Analiza zebranego w sprawie materiału, w tym także dowodów wskazanych w pkt 2 wniosków skargi kasacyjnej, nie pozwala uznać, że wykonanie zaskarżonej decyzji może grozić spełnieniem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zagrożenie takie może powstać wskutek ewentualnego nieprawidłowego wykonywania robót budowlanych, natomiast na obecnym etapie postępowania, które dotyczy kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można zakładać, że w przyszłości może dojść do katastrofy budowlanej. Skarżący upatrują niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków w samym fakcie wykonywania robót budowlanych w przyszłości na podstawie pozwolenia na budowę, pomijając, że w sytuacji prawidłowego ich wykonywania przez doświadczonego wykonawcę i pod nadzorem, nie zachodzi niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania na budynki sąsiednie. Na marginesie można wskazać, że nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wszystkie wynikłe stąd koszty będą obciążać inwestora. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że zgodnie z art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania decyzji na wniosek skarżącego można uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wobec faktu bezzasadności wniosku skarżących o wstrzymanie decyzji bezprzedmiotowe jest zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w powołanym przepisie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.