III OW 14/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Bocheńskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą B. a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w A. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przeprowadzenia ponownej kontroli hałasu postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Staroście B. z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. Starosta B. powołując się na art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 p.p.s.a. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku podpisanych pod wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. mieszkańców B. zamieszkałych na Osiedlu D. o przeprowadzenie ponownej kontroli hałasu na obiekcie strzelnicy zlokalizowanej w B. przy ulicy S. Starosta B. wnioskował o wskazanie jako organu właściwego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że mieszkańcy terenów położonych w sąsiedztwie strzelnicy zlokalizowanej przy ul. S. w B. pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wystąpili do Burmistrza Miasta B. o pomoc w rozwiązaniu problemu, jakim jest hałas generowany na strzelnicy, należącej do Ligi Obrony Kraju, przedstawiając uwagi i zastrzeżenia do przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] września 2021 r. czynności kontrolnych, w tym pomiarów hałasu. W piśmie do Burmistrza zawarli prośbę o wystąpienie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kolejnych pomiarów w związku z występującymi uwagami i zastrzeżeniami do uprzednio wykonanych pomiarów. Zgodnie z zawartą w nim sugestią, mieszkańcy liczyli na skuteczniejsze potraktowanie sprawy przekazanej za pośrednictwem Burmistrza, niż dotychczasowych bezpośrednich wystąpień mieszkańców przesyłanych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zgodnie z przedstawionym wnioskiem mieszkańców Burmistrz Miasta B. pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z prośbą o rozważenie możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli hałasu w obiekcie strzelnicy w B. przy ul. S., przy uwzględnieniu uwag i sugestii mieszkańców. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek mieszkańców Staroście B. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na zmiany treści art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021r., poz. 1648), zgodnie z którymi Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska są uprawnieni wyłącznie do rozpatrywania wniosków na uciążliwość akustyczną zakładów posiadających już decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwolenie zintegrowane, w którym określone są dopuszczalne poziomy hałasu. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta B. stwierdził, że stanowisko to jest błędne, a przytoczone przepisy nijak nie dowodzą, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest właściwy w sprawie przeprowadzenia ponownej kontroli hałasu na obiekcie strzelnicy w B., zlokalizowanej przy ul. S., której właścicielem jest Liga Obrony Kraju. Wręcz przeciwnie, sprawa dotyczy przeanalizowania przez ten organ przesłanek właściwego przeprowadzenia uprzednio już dokonanych czynności kontrolnych, w tym pomiarów hałasu w świetle zarzutów zawartych w piśmie mieszkańców. Zmiana przepisu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska pod względem prawnym w żadnym stopniu nie zmieniła kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska zawartych w ustawie z dnia 20 lipca 1991 r, o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wprowadzona zmiana art. 115a Prawa ochrony środowiska wyłączyła możliwość wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie pomiarów wykonanych przez Inspekcję, jednak nie pozbawiła tego organu kompetencji kontrolnych, w tym także zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku niewątpliwie zawiera powszechnie obowiązujące przepisy ochrony środowiska (w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu) i jako takie bezwzględnie podlega kontroli inspekcji na podstawie przytoczonego wyżej przepisu. Dalej Starosta B. podkreślił, że pismo mieszkańców, ani też wystąpienie Burmistrza Miasta B. nie uwzględniają zagadnień regulowanych w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Sprawa poruszona w przesłanych dokumentach dotyczy uciążliwości strzelnicy i możliwości zastosowania ewentualnych zabezpieczeń ograniczających uciążliwość. Z treści wystąpienia nie wynika, aby zarówno Burmistrz Miasta B., jak i mieszkańcy występowali o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu czy choćby podjęcia postępowania w tej sprawie. Zatem wniosek, że sprawa dotyczy wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest niczym nie popartym domysłem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zgodnie z treścią, podanie obejmuje rozważenie możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli hałasu w obiekcie strzelnicy w B. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1 b i 1c ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W złożonej odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wskazanie Starosty B. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem mieszkańców B. i Burmistrza tego miasta. Uzasadniając swoje stanowisko [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał na zmianę przepisu art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, zgodnie z którymi Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska są obecnie uprawnieni wyłącznie do rozpatrywania wniosków na uciążliwość akustyczną zakładów posiadających już decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwolenie zintegrowane, w którym określone są dopuszczalne poziomy hałasu. Odwołując się do uzasadnienia druku nr 1275 – rządowego projektu wprowadzającego powyższą zmianę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, że zmiana ta miała na celu zwolnienie organów inspekcji ochrony środowiska z obowiązku prowadzenia pomiarów w ramach prowadzonego monitoringu środowiska oraz kontroli podmiotów korzystających ze środowiska. Obecnie pomiary te mogą wykonywać inne organy ochrony środowiska. W obecnym stanie prawnym pomiary wykonane przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska lub Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie mają znaczenia procesowego w postępowaniach w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Analiza wniosku mieszkańców B. oraz Burmistrza Miasta B. prowadzi do stwierdzenia, iż oczekują oni pomocy w rozwiązaniu problemu jakim jest hałas generowany na strzelnicy, oraz przeprowadzenia w rzeczywistości kolejnych pomiarów oraz zastosowania ewentualnych zabezpieczeń ograniczających uciążliwości, w tym wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Organem ochrony środowiska właściwym do wydania takiej decyzji jest starosta. Biorąc pod uwagę powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że "wskazanie Starosty B. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie rozważenia przeprowadzenia ponownej kontroli hałasu na obiekcie strzelnicy w B., zlokalizowanej przy ul. S., której właścicielem jest Liga Obrony Kraju wraz z dołączoną kopią pisma z dnia [...] listopada 2021 r. mieszkańców B. (osiedla D.), P. i K. w powyższej sprawie, jest jak najbardziej uzasadnione i konieczne". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą B. a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wykonania pomiarów poziomu hałasu. Należy stwierdzić, że w tak przedstawionym jak wyżej stanie faktycznym sprawy wniosek Starosty B. jest niedopuszczalny. Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Stosownie natomiast do treści art. 378 ust. 1 p.o.ś., starosta (który zgodnie z art. 376 pkt 2 jest organem ochrony środowiska) jest właściwy w sprawach, o których mowa w art. 115a tejże ustawy. Przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś. w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 23 września 2021 r., kiedy weszła w życie jego nowelizacja dokonana na mocy art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648). Przed dniem 23 września 2021 r. przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś. brzmiał: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". Z uzasadnienia projektu ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że nowelizacja tego przepisu spowodowana była znacznym obciążeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, jak również braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że od dnia [...] września 2021 r. w okolicznościach niniejszej sprawy to starosta jest organem właściwym do wykonywania, czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wniosek taki w przedmiotowej sprawie został złożony przez grupę mieszkańców B. w dniu [...] grudnia 2021 r. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., do postępowań w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 115a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest jednak to, czy pismo – wniosek mieszkańców B., a następnie pismo Burmistrza Miasta B. noszące tą samą datę, a adresowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w A. zawierające wniosek o ponowne wykonanie pomiaru hałasu, którego źródłem jest strzelnica w B. (poprzednio wykonane we wrześniu 2020 r.) zainicjowało postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie art. 115a p.o.ś., czy też w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej (23 września 2021 r.) było ono w toku. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do art. 115a p.o.ś. postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga, petycja) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Związane jest to z tym, że zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V). Należy podkreślić, że dokonanie wskazanych w art. 115a ust. 1 p.o.ś. pomiarów oznacza dokonanie pewnych czynności technicznych, które - w zależności od ich wyniku - mogą być potem dopiero podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Skoro zatem przekazywane między organami wniosku mieszkańców B. o ponowne przeprowadzenie pomiarów hałasu, których źródłem jest Strzelnica w B. i zawierające prośbę o podjęcie stosownych czynności w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez ww. zakład, nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, lecz wywołało jedynie potrzebę przeprowadzenia pomiarów hałasu czyli czynności faktycznej, to brak jest możliwości rozstrzygnięcia sporu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że spory kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (postanowienia NSA z dnia: 17 października 2018 r., sygn. akt II OW 121/18 oraz 25 maja 2022 r., sygn. akt II OW 120/21, z dnia 4 października 2022r. sygn. akt III OW 7/22 ). Wskazuje się, że dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie, powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie pismo, które stało się podstawą sporu, wywołało konieczność reakcji właściwego organu w postaci zbadania poziomu hałasu, jednak nie zainicjowało ono jeszcze żadnego postępowania w sprawie administracyjnej. Jak już wskazano, będzie mogło się ono bowiem toczyć dopiero w następstwie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm. Kontrola zachowania tych norm to natomiast jedynie czynność faktyczna, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego wskazanie organu właściwego do jej przeprowadzenia. Reasumując, należy podzielić pogląd zaprezentowany m.in. w postanowieniach NSA z dnia: 12 lipca 2022 r., sygn. akt III OW 209/21; 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OW 200/21; 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OW 20/21 oraz 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 56/20, że do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś., dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ww. przepisie. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniał spór kompetencyjny, bowiem warunkiem powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowanie administracyjnego, na którego tle dany spór powstał, lub przynajmniej żądanie jego wszczęcia, co w niniejszej sprawie, jak już wskazano powyżej, nie miało miejsca. Powyższe ustalenie wyłącza dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą B. a [...] Wojewódzkim Inspektorem ochrony Środowiska w K. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że przedmiotowy wniosek podlega odrzuceniu, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).