I SA/Łd 399/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędzia WSA Cezary Koziński, , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 25 listopada 2019 r. nr XVII/92/2019 w przedmiocie ustalenia wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020r.". UZASADNIENIE W dniu 25 listopada 2019 r. Rada Gminy Daszyna, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), podjęła uchwałę nr XVII/92/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. W § 5 opisanej uchwały postanowiono, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020r.". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Ł. zakwestionował ww. uchwałę w części dotyczącej zawartego w § 5 sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.". Prokurator Rejonowy wskazał, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 11 grudnia 2019 r., zgodnie zaś z zapisem § 5 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. Zdaniem Prokuratora Rejonowego przy takim określeniu mocy obowiązującej uchwały można wskazać dwie daty 1 stycznia 2020 r. lub 25 grudnia 2019 r. W ocenie Prokuratora Rejonowego takie określenie wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest nieprawidłowe. Prokurator Rejonowy zarzucił, iż sformułowanie § 5 uchwały jest wewnętrznie sprzeczne i nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, jak i zapisami art. 4 ust. 1, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) dalej: u.o.a.n. W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie sformułowania zawartego w § 5: "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r." W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Daszyna wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała została skontrolowana przez organ nadzoru, który nie stwierdził jakichkolwiek nieprawidłowości. Zaskarżona uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym w dniu 11 grudnia 2019 r. i zapis § 5 tej uchwały jest zgodny z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., ponieważ określa precyzyjnie dłuższy termin mocy obowiązującej przepisu. Zapis ten został wyraźnie określony tak, aby każdy mieszkaniec Gminy mógł wyczytać z treści uchwały, gdzie dana uchwała została opublikowana i od kiedy będzie obowiązywać, zatem zarzut, iż zapis jest wewnętrznie sprzeczny nie znajduje oparcia. Jako bezzasadny organ ocenił zarzut naruszenia art. 5 u.o.a.n. albowiem przepis ten nie określa wstecznej mocy obowiązującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 5 kwestionowanej uchwały. Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, iż pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały przypomnieć trzeba, iż Prokurator Rejonowy w Ł. zakwestionował zawarte w § 5 uchwały z dnia 25 listopada 2019 r. sformułowanie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.". Zgodnie z pełnym brzmieniem § 5 opisana uchwała "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.". Przedmiotowa uchwała została zaś ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 11 grudnia 2019r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 11 grudnia 2019 r., poz. 6717). Zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zdaniem Sądu sformułowanie § 5 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 11 grudnia 2019 r. oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 26 grudnia 2019 r., czy też z dniem 1 stycznia 2020 r. Jak wynika z przywołanego przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu regulacja § 5 zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Z tych wszystkich względów Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 5 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14). Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu (wyroki WSA w Łodzi: z dnia 26 sierpnia 2020r., sygn. akt I SA/Łd 88/20; z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 92/20; z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Łd 968/17; z dnia 22 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Łd 40/18; oraz z dnia 22 stycznia 2019r., sygn. akt 669/18 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOS). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVIT-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz.374 ze zm.). mko