I GSK 549/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 447/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 13 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. S. zaskarżając go w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez, mające istotny wpływ na wynik sprawy, niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Organ administracyjny nie naruszył wymienionego wyżej przepisu podczas, gdy takie naruszenie nastąpiło poprzez niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji Organu administracyjnego I instancji - decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gorzowie Wlkp. z dnia 10.01.2017r., w sytuacji, gdy Organ ten bezpodstawnie pomniejszył przyznaną skarżącemu płatność w wyniku nie uwzględnienia powierzchni gruntów rolnych - działka nr 14/6; 2. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji z dnia 10 stycznia 2017r., bezzasadnie pomniejszającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową z tytułu ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 poniżej kwoty 51.011,70 zł; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwanej dalej ustawą PROW oraz art. 21 ust. 2 ustawy PROW, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę uwzględnienia zarzutu skarżącego dotyczącego niezasadnego utrzymania w mocy przez Organ administracyjny decyzji Organu I instancji z dnia 10 stycznia 2017 r. w sytuacji, gdy Organ ten dokonał pomniejszeń przysługującej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej z tytułu ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w zakresie większym niż w wydanej przez Organ I instancji w tej samej sprawie decyzji nr 0066-2015-000209 z dnia 5 lutego 2015 r. (46.955,76 zł)mimo, iż podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 5.1 dla obszarów objętych programem Natura 2000; - Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy PROW oraz art. 21 ust. 2 ustawy PROW, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę uwzględnienia zarzutów skarżącego dotyczących nie rozpatrzenia przez Organ administracyjny w sposób wyczerpujący i prawidłowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie wyjaśnienia w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie w sprawie błędnych ustaleń faktycznych polegających na błędnym przyjęciu, że skarżący ponosi odpowiedzialność za wystąpienie następujących nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli: - na działce rolnej A stwierdzono pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, - na działce rolnej J stwierdzono niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie, - na działce rolnej J skarżący nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania pokrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta, - na działce rolnej S stwierdzono nie wykoszenie całej powierzchni. Zdaniem Skarżącego wykazane powyżej naruszenia przepisów postępowania przez Sąd mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż objęte nimi, a zaaprobowane przez Sąd błędne ustalenia Organów doprowadziły do wydania, a następnie utrzymania w mocy bezzasadnego rozstrzygnięcia pomniejszającego skarżącemu płatność rolnośrodowiskową z tytułu ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu I instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega, bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.To zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nakłada to na stronę wnoszącą skargę kasacyjną obowiązek prawidłowego skonstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak też ich uzasadnienia, którego zadaniem jest wykazanie trafności zarzutów postawionych pod adresem zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie Skarżący swoje zarzuty oparł na obu podstawach kasacyjnych zawartych w art.174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuję, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do treści tego przepisu jednym z możliwych rozstrzygnięć, jakie wydaje organ odwoławczy jest decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja organu odwoławczego nie narusza tego przepisu prawa procesowego, ponieważ jest to decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego i właśnie takiej treści rozstrzygnięcie jest przewidziane w art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Zatem tylko wydanie przez organ odwoławczy decyzji o treści nie przewidzianej w art. 138 k.p.a. stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozstrzygnął zgodnie z art. 138 k.p.a., a zatem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie może być uznany za uzasadniony. Odnosząc się do dwóch pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną regulację stanowi, mający w tej sprawie zastosowanie art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z treścią tych przepisów z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 21 ust.2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust.3). To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (zob. wyrok NSA z 25 października 2011r., sygn. akt II GSK 1075/10). W sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy organy te nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. lur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192), (zob. wyrok NSA z 11.04.2019r. sygn. akt. I GSK 913/18 , wyrok NSA z 15.06.2016r., sygn. akt II GSK 158/15). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 21 ustawy jest ugruntowana w orzecznictwie. Obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Ponadto niezasadny jest argument odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania w związku z dokonaniem pomniejszeń przysługujących Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej z tytułu ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w zakresie większym niż w wydanej przez organ I instancji decyzji. W ocenie Sądu I instancji, które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny popiera w całej rozciągłości że organ II instancji prawidłowo stwierdził nieważność ww. decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie to polegało na przyznaniu płatności w Pakiecie 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w Wariancie 5.1 do działek rolnych "S", "SS", "S8S", ponieważ nie są one objęte obszarem Natura 2000, co rażąco naruszyło przepis § 12 ust 4 pkt 3 lit. b Rozporządzenia PRŚ. Ponadto Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu wskazał, iż nieuwzględnienie ustaleń Biura Kontroli na Miejscu w zakresie niespełniania wymagań przy określaniu kwoty przyznanej płatności rolnośrodowiskowej (w odniesieniu dotyczących działek rolnych o "A", "J" i "S") stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 w związku z § 3 8 ust. 2 Rozporządzenia PRŚ. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał oba zarzuty za niezasadne. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również ten zarzut jest niezasadny. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że art. 16 ust. 3 akapit drugi Rozporządzenia 65/2011 stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Zatem stosownie do treści art. 16 ust. 5 Rozporządzenia nr 65/2011 w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. W przypadku różnicy przekraczającej 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego najistotniejszym zagadnieniem związanym z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej Skarżącemu było określenie obszaru uprawnionego do płatności. W związku z przeprowadzoną w dniu 10 grudnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym Skarżącego kontrolą, wykazano szereg nieprawidłowości, które zostały dokładnie opisane w protokole z kontroli Ponadto podnieść należy, że Skarżący nie wnosił zastrzeżeń do protokołu. W wyniku kontroli ustalono, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do płatności wynosi 46,10 ha, a w związku z tym różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosi 6,25 %. W związku z tym zastosowanie w sprawie art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - było prawidłowe. Kontrola ujawniła również nieprawidłowości w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych dla realizowanego wariantu PRŚ, tj. 4.1. Mianowicie na działce "A" stwierdzono pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki, w szczególności innej niż zaznaczono na materiale graficznym, na działce "J" nie przeprowadzono wymaganego koszenia i usuwania pokrywy roślinnej w wymaganym terminie. Wobec powyższych ustaleń, które mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i które nie były kwestionowane przez stronę postępowania, zastosowanie w sprawie znalazły przepisy § 38 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. W konkluzji wskazać należy, że w oparciu o powyższe ustalenia organ dokonał prawidłowego obliczenia płatności rolnośrodowiskowej przypadającej na poszczególne działki, z pomniejszeniami wynikającymi z przedeklarowania powierzchni działek (uwzględniając możliwość kompensacji) oraz prowadzenia nieprawidłowej praktyki rolnej na poszczególnych działkach rolnych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący przedstawiono wyliczenia dotyczące płatności, w tym kwoty pomniejszeń wynikające ze stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, w szczególności nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z par. 14 ust.1 pkt 2 lit b w zw. z par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804,ze zm.).