I OW 40/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy D. a Wojewodą [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego postanawia wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy D. w piśmie z [...] lutego 2020 r. nr [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie właściwości rzeczowej i miejscowej organu do wydania decyzji w sprawie wniosku K. W. zam. S. ul. [...],[...] D. z [...] lipca 2019 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. W. we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021 zaznaczyła w części II "pouczenia i oświadczenia" pkt. 2 o treści: "przebywam lub członek mojej rodziny, w tym współmałżonek lub drugi rodzic dziecka/dzieci, przebywam poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". W związku z tym organ na mocy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 poz. 2407) przekazał wniosek wraz z załącznikami do Wojewody [...], Delegatura w T., Wydział Koordynacji Świadczeń, o ustalenie czy w niniejszej sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto wniosek wraz z załącznikami został przekazany do Wojewody za pośrednictwem poczty "[...]" w dniu [...] sierpnia 2019 r. (pismo [...] ). Wojewoda [...] Delegatura w T. zwrócił wniosek Wójtowi Gminy D. przy piśmie z [...] listopada 2019 r. nr [...] wskazując, że na podstawie zebranej dokumentacji nie ma możliwości ustalenia, czy i w jakich okresach R. W. przebywał w innym niż Polska państwie, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wójt Gminy D. ponownie skierował do Wojewody [...] wniosek Strony uzupełniony o adres zamieszkania R. W. tj. [...] oraz o informację, że wniosek K. W. o zagraniczne świadczenia rodzinne za lata 2016-2018 został przekazany właściwej instytucji. Organ zwrócił uwagę, że z pisma Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] wynika, że wniosek K. W. z [...] grudnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019 został przekazany do [...] instytucji właściwej: [...]. Wojewoda [...], powołując się na oświadczenie K. W. z [...] listopada 2019 r., ponowił informację, że nie ma możliwości ustalenia, czy i w jakich okresach Pan R. W. przebywał w innym niż Polska państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Równocześnie Wojewoda wskazał, że w sprawie wniosku Strony o ustalenie prawa do zasiłku wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019 z [...] grudnia 2018 r. oraz wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres 2018/2019 wciąż nie ma odpowiedzi od instytucji [...] [...]. Tym samym organ uznał, że skoro nie można jednoznacznie ustalić, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego powinien prowadzić organ właściwy, odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Wójt Gminy D. uznał, że stanowisko Wojewody [...] nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdyż ojciec dziecka zgodnie ze wskazaniem Strony we wniosku przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i organem właściwym do jego rozpatrzenia jest wojewoda. W takiej sytuacji, w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. To wojewoda staje się wówczas organem uprawnionym do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Właściwość wojewody wynika zatem nie tyle z ustalenia właściwego ustawodawstwa przy zastosowaniu przepisów unijnych, lecz z ustalenia, że w państwie pobytu członka rodziny zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a "zastosowanie" tych przepisów powstaje w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym państwie członkowskim przez osobę uprawnioną. Akty normatywne prawa unijnego (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L 166 z 30 kwietnia 2004 r. str. 1 z poźn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72 z poźn. zm.) oraz Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L. 284 z 30.10.2009 r., str. 1 z poźn. zm.) - stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie, w rożnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu w piśmie z [...] maja 2020 r. wskazał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. dysponuje oryginalną dokumentacją w sprawie, która została zwrócona z uwagi na właściwość organu. Organ wskazał ponadto, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. za pomocą poczty "[...]" do Wydziału Koordynacji Świadczeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w B., Delegatura w T. wpłynął wniosek K. W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z [...] lipca 2019 r. w celu ustalenia, czy i w jakim okresie mają zastosowanie w sprawie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokumentacja załączona do wniosku zawierała informację, że wnioskodawczyni nie zna sytuacji zawodowej ojca dziecka R. W. oraz podała ostatni znany adres zamieszkania byłego małżonka na terenie W. Następnie przesłana dokumentacja została uzupełniona o oświadczenie K. W., że podany w dniu [...] sierpnia 2019 r. adres jest nieaktualny i obecnie adres pobytu byłego małżonka jest nieznany. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że na dzień [...] listopada 2019 r. nie można jednoznacznie stwierdzić, że zachodzi element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż na dzień składania oświadczenia przez K. W., miejsce pobytu ojca dziecka było jej nieznane. Organ dalej wskazał, że GOPS w D. w piśmie z [...] stycznia 2020 r. wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. Wydział Koordynacji Świadczeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w B., Delegatura w T. uznał właściwość rzeczową po swojej stronie i przesłał kopie wniosków o prawo do świadczenia wychowawczego i zasiłku rodzinnego K. W. z [...] grudnia 2018 r. na okres świadczeniowy 2018/2019 do instytucji [...] [...] w W. celem rozpatrzenia jako kraj w pierwszej kolejności właściwy do rozstrzygania w sprawie, tym samym Wojewoda pozostaje właściwy co do wniosku na okres świadczeniowy 2019/2021. Wojewoda [...] zwrócił jednak uwagę, że każdy okres świadczeniowy jest rozpatrywany odrębnie i informacje, które dotyczą poprzednich okresów nie mogą zaważać na rozpatrywanie bieżących spraw. K. W. o prawdopodobnej zmianie miejsca zamieszkania byłego męża poinformowała w listopadzie 2019 r., czyli po zakończeniu okresu świadczeniowego 2018/2019. Jednocześnie w powyższym oświadczeniu wnioskodawczyni nie wskazała konkretnej daty zmiany adresu ani też nie zamieściła nowego miejsca przebywania ojca dziecka. Wobec tego okres pomiędzy przesłaniem dokumentacji do W. a oświadczeniem wnioskodawczyni o braku pewności co do miejsca zamieszkania byłego małżonka wyniósł poł roku i na dzień [...] stycznia 2020 r. (data sporządzenia pisma potwierdzającego stanowisko Wojewody [...] co do właściwości rzeczowej) brak było odpowiedzi ze strony [...] na wcześniejszą korespondencję. Odpowiedź z instytucji [...] [...] potwierdzająca zatrudnienie R. W. na terenie W. od listopada 2018 r. oraz wskazująca podany wcześniej przez wnioskodawczynię adres ojca dziecka jako nadal aktualny wpłynęła do Wojewody [...] i [...] marca 2020 r. Tym samym odpowiedź na zapytanie w sprawie właściwości co do okresu świadczeniowego 2018/2019 można również zastosować w przedmiotowej sprawie i jednoznacznie wskazać na właściwość Wojewody [...], co nie było możliwe na dzień [...] stycznia 2020 r. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. nr [...] skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy D. poinformował, że [...] Urząd Wojewódzki Delegatura w T. w dniu [...] czerwca 2020 r. za pośrednictwem poczty "[...]" przesłał informację NR [...] z [...] czerwca 2020 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego w okresie zasiłkowym 2018/2019 na W. W., ur. [...] sierpnia 2008 r., za okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] września 2019 r. w kwocie 500,00 zł miesięcznie oraz decyzję nr [...] z [...] czerwca 2020 r. o przyznaniu na okres zasiłkowy 2018/2019 w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] października 2019 r. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko W. W. w kwocie 124,00 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 w kwocie 100,00 zł jednorazowo. Przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na miesiąc październik 2019 r. pokrywa się z miesiącem okresu zasiłkowego 2019/2021 zgodnie z ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 K.p.a.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w sprawie). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci postepowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi organ właściwy. Organem właściwym, zgodnie z art. 2 pkt 11 tej ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takim przypadku, w myśl ust. 4 powyższego artykułu, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczył rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem K. W. z [...] lipca 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. We wniosku tym strona oświadczyła, że ojciec dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kolejno uzupełniła wniosek [...] listopada 2019 r. o oświadczenie, że podany przez nią adres zamieszkiwania byłego męża jest nieaktualny i obecnie nie zna jego miejsca zamieszkania. Powyższe informacje, przed zweryfikowaniem ich przez Wojewodę [...], stanowiły podstawę do zwrotu wniosku Wójtowi Gminy D., jako organowi właściwemu w sprawie. W dniach [...] i [...] marca 2020 r Wojewoda uzyskał odpowiedź z instytucji [...] [...] potwierdzającą zatrudnienie R. W. na terenie W. od listopada 2018 r. oraz wskazującą podany wcześniej przez wnioskodawczynię adres ojca dziecka jako nadal aktualny. Wojewoda uznał, że odpowiedź na pytanie w sprawie właściwości co do okresu świadczeniowego 2018/2019 można również zastosować w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na okres 2019/20121. Tym samym Wojewoda [...] uznał swoją właściwość w sprawie. Z powyższych faktów wynika, że w przedstawionej sprawie można by przyjąć, że w istocie nie występuje spór kompetencyjny, skoro Wojewoda [...] uznał swoją właściwość w sprawie. Jednakże z akt sprawy (wydruk poczty elektronicznej i notatka sporządzona przez asystenta sędziego dotycząca rozmowy z pracownikiem Urzędu [...] w dniu [...] października 2020 r. w celu uzyskania informacji, czy została w sprawie wydana decyzja) wynika, że sprawa wniosku K. W. z [...] lipca 2019 r. dotyczącego świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2020 d dnia dzisiejszego pozostaje bez zmian. Organ wyjaśnił, że w dniach [...] listopada 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. "organ właściwy został poinformowany o braku możliwości ustalenia po stronie Wojewody [...]. Wniosek został fizycznie odesłany z uwagi na jego elektroniczny wpływ. Sprawa nie została ponownie przekazana przez GOPS D. ani też nie wznowiono jej po stronie Wydziału Koordynacji Świadczeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w B.". Rozbieżność w oświadczeniu wnioskodawczyni co do przebywania ojca dziecka poza granicami Polski oraz skompletowanie wszelkich dokumentów wymaganych do wydania decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego wymagało ustalenia, czy członek rodziny wnioskodawczyni przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i skompletowania wniosku przez organ właściwy. Dopiero skompletowanie wniosku i potwierdzenie bądź zaprzeczenie złożonemu oświadczeniu przez organ właściwy pozwoliło na ustalenie, czy organ ten pozostanie również uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego. Zarówno z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak również z odpowiedzi na ten wniosek wynika, że organy pozostające w sporze dostrzegały potrzebę ustalenia powyższej okoliczności, co nastąpiło po wszczęciu sporu o właściwość. Ponadto podkreślić trzeba, że aby powstał stan, który uprawnia do skierowania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, musi być sprawa wymagająca załatwienia (art. 104 K.p.a.) i co najmniej dwa organy muszą mieć wątpliwości co do tego, który z nich jest właściwy do jej załatwienia. Jeżeli jeden z organów pozostających w negatywnym sporze kompetencyjnym uznał się za właściwy, spór kompetencyjny przestał być aktualny. Bez znaczenia są przy tym przyczyny, dla których jeden z organów przystąpił do rozpoznania sprawy, jak również okoliczność, że w dniu wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu spór ten był aktualny. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu w piśmie z [...] maja 2020 r. wskazał, że uzyskał w dniach [...] i [...] marca 2020 r. od instytucji [...] [...] informację potwierdzającą zatrudnienie R. W. na terenie W. od listopada 2018 r. oraz wskazującą podany wcześniej przez wnioskodawczynię adres ojca dziecka jako nadal aktualny. Tym samym – jak wskazał sam Wojewoda - odpowiedź na zapytanie w sprawie właściwości co do okresu świadczeniowego 2018/2019 można również zastosować w sprawie z wniosku K. W. z [...] lipca 2019 r. i jednoznacznie uznać właściwość Wojewody [...]. Jednakże wyjaśnienia uzyskane od Wojewody [...] w toku postępowania sądowego, że wniosek został fizycznie odesłany z uwagi na jego elektroniczny wpływ, sprawa nie została ponownie przekazana przez GOPS D. ani też nie wznowiono jej po stronie Wydziału Koordynacji Świadczeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wskazują, że sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji. Ze tego względu, pomimo uznania się przez Wojewodę [...] za organ właściwy, uzasadnione pozostaje - zgodnie z art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - wskazanie Wojewody jako organu właściwego w sprawie. Decydujące znaczenie ma bowiem dopiero przystąpienie do rozpoznania i wydanie orzeczenia w sprawie. Z tą chwilą ustaje spór kompetencyjny i ewentualne badanie właściwości organów należy już do organu odwoławczego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.