II SA/Kr 1374/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Paweł Darmoń WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzje Wojewody Małopolskiego z dnia 29 września 2022r. znak WI-I.7840.15.24.2021.MO skargę oddala. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 29 września 2022 r. znak WI-I.7840.15.24.2021.MO, po rozpatrzeniu odwołania J. S. i M. S., utrzymano w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z 24 marca 2021 r., znak: AB.6740.334.2015.MSd odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, częściową rozbiórkę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z urządzeniami budowlanymi tj. dojazd, dojścia, dwa miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych oraz infrastrukturą techniczną: przebudowa sieci wodociągowej, przyłącze wody, zewnętrzna instalacja elektroenergetyczna zalicznikowa, kanalizacja deszczowa ze zbiornikiem retencyjnym; na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w Z.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Starosta Tatrzański, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, dostosowując się do wskazań Wojewody Małopolskiego zawartych w decyzji z dnia 16 grudnia 2020 r. znak WI-I.7840.15.33.2020.EZ, postanowieniami z dnia 7 stycznia i 3 lutego 2021 r. wezwał inwestorów m.in. do przedłożenia dokumentacji fotograficznej budynku stanowiącego przedmiot inwestycji i szczegółowego rysunku komunikacji wewnętrznej ze wskazaniem projektowanym miejsc postojowych, informując przy tym o niezgodności projektu budowlanego ze złożonym wnioskiem, polegającej na tym, że przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku, gdyż stanowi ona budowę nowego budynku o charakterze bliźniaczym. Następnie, Starosta Tatrzański odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając, że projekt budowlany nie został prawidłowo uzupełniony w zakresie spójności inwestycji, a przedłożony projekt narusza ustalenia planu miejscowego. Po rozpatrzeniu odwołania, w którym inwestorzy nie zgodzili się z zarzutem nieuzupełnienia projektu, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zgodnie z wnioskiem przedmiotowa inwestycja obejmuje przebudowę, rozbudowę, częściową rozbiórkę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Analiza projektu budowlanego natomiast wykazała, że z istniejącego budynku gospodarczego jedynie niewielkie części fundamentów (o wymiarach 3,5 m x 5,35 m) stanowią elementy przeznaczone do przebudowy, a pozostała część zostanie rozebrana i na jej miejscu zostaną wykonane nowe fundamenty na innej głębokości. Jak wynika z przekroju b-b, wysokość istniejącego obiektu gospodarczego wynosi 3,57 m, co przy ww. wymiarach powierzchni wskazuje na wielkość kubatury 66,8 m3. Ponadto do projektu budowlanego dołączono "Ekspertyzę stanu technicznego budynku gospodarczego", sporządzoną przez uprawnionego konstruktora, która w szczegółowy sposób określa stan techniczny istniejącego budynku gospodarczego. W kwestii fundamentów w niej wskazano, iż po dokonaniu odkrywek stwierdzono znaczne ubytki kamieni w istniejących fundamentach, a pod częścią budynku w ogóle brak fundamentu. W związku z tym, należy wykonać nowy fundament pod częścią budynku oraz wykonać wzmocnienie. Istniejące fundamenty przeznaczone do zachowania należy pogłębić poprzez podmurowanie i wzmocnić betonem. Po przeprowadzeniu oględzin ścian zewnętrznych stwierdzono, że część płazów jest zbutwiała, w ścianach znajdują się ubytki i wybrzuszenia, stan ścian określono jako zły. Analiza projektu doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że zaplanowana inwestycja stanowi budowę nowego budynku, a nie jak twierdzili inwestorzy – przebudowę, rozbudowę, częściową rozbiórkę i zmianę sposobu użytkowania. Oceniono, że nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez całkowitej rozbiórki istniejącej części budynku, bowiem istniejący budynek gospodarczy (jego stan techniczny - liczne zbutwienia, wybrzuszenia i ubytki) nie stanowi nawet jednolitej konstrukcji, nadającej się do wykonania ww. zamierzonych robót budowlanych. Wobec powyższego, w sprawie zachodzi niespójność planowanych prac budowlanych wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę i przedłożonego projektu budowlanego. W ramach planowanej inwestycji nastąpi rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego i budowa w jego miejscu nowego budynku mieszkalnego. Kluczową kwestią jest niezgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania, zgodnie z bowiem z § 24 pkt. 2 lit a planu zabrania się realizacji nowej zabudowy szeregowej lub bliźniaczej. Jak natomiast wynika z przedłożonego materiału dowodowego, zaprojektowany budynek jest usytuowany bezpośrednio od strony północno-wschodniej, przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce sąsiedniej, tworząc z nim zabudowę bliźniaczą. Projektant określił zakres prac przy istniejącej ścianie parteru przylegającej do budynku sąsiedniego, która spełniać będzie wymogi ściany oddzielenia pożarowego. Skoro w rzeczywistości powstaje nowa zabudowa mieszkalna w miejscu obecnej zabudowy gospodarczej, to winna ona spełniać zapisy planu. Organ zauważył, że nawet gdyby uznać, iż planowana inwestycja stanowi przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego, to z uwagi na zmianę sposobu użytkowania objętego wnioskiem budynku gospodarczego powstaje de facto nowa zabudowa o charakterze mieszkalnym. W ocenie obu organów administracji architektoniczno-budowlanej jest to niezgodne z zapisami planu. Organ wskazał ponadto, że z treści aktu notarialnego sprzedaży działki inwestycyjnej na rzecz jej obecnych właścicieli wskazano, że przedmiotowa nieruchomość obecnie nie jest zabudowana ponieważ budynek, który ujawniony jest na mapie przez ostatnie 7 lat nie był użytkowany, nikt w nim nie mieszkał i nikt niego nie korzystał wobec czego się "zawalił". Powyższe, w ocenie organu odwoławczego stanowi kolejny argument przemawiający za innym, niż określono we wniosku o pozwolenie na budowę, zakresie inwestycji. Od powyższej decyzji M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec zgodnie z wnioskiem inwestorów, ewentualnie zastosować art. 138 § 2 k.p.a.; 2. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem w sprawie błędnych ustaleń i wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, a polegało ono na: a) błędnym przyjęciu, iż organ I instancji prawidłowo zastosował art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przy wydawaniu postanowienia z 3 lutego 2021 r., b) nieprawidłowym przyjęciu, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, c) błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja stanowi budowę nowego obiektu, d) błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi budowę nowego obiektu w zabudowie bliźniaczej, e) nieprawidłowym ustaleniu, że istnieje niespójność treści wniosku o pozwolenie na realizację inwestycji i projektu budowlanego, bez przy tym precyzyjnego wyjaśnienia na czym niespójność polega oraz bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia niespójności w przypadku jej stwierdzenia, f) sprzecznym z materiałem dowodowym i przedłożoną Ekspertyzą Stanu Technicznego Budynku Gospodarczego z 20 września 2019 r. sporządzoną przez osobę uprawnioną przyjęciem, że nie jest możliwa realizacja inwestycji bez całkowitej rozbiórki istniejącej części budynku; g) sprzecznym z materiałem dowodowym i przedłożoną ekspertyzą stanu technicznego budynku gospodarczego przyjęciem, że istniejący budynek gospodarczy nie stanowi jednolitej konstrukcji nadającej się do wykonania zamierzonych robót budowlanych; h) sprzecznym z materiałem dowodowym, w tym przedłożoną dokumentacją projektową oraz ekspertyzą stanu technicznego budynku gospodarczego przyjęciem, że w ramach planowanej inwestycji nastąpi rozbiórka istniejącego budynku i budowa w jego miejsce nowego; i) błędnym przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania budynku bliźniaczego z gospodarczej na mieszkalną stanowi o powstaniu nowej zabudowy bliźniaczej, j) pominięciu, że zgodnie z danymi ujawnionymi na mapie do celów projektowych, a także odpowiednio do ustaleń zawartych w poprzednio wydanej w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego, na działce [...] obr. [...] Z. budynek istnieje, a postanowienia aktu notarialnego w zakresie w jakim nie są zgodne z danymi ujawnionymi na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu nie korzystają z domniemania prawdziwości (stosownie do art. 76 k.p.a.); 3. art. 142 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionych przez Inwestorów zarzutów wobec postanowienia z dnia 03 lutego 2021 r., a w konsekwencji brak jego uchyleniu, mimo iż wydane zostało z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji; 4. art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane w związku z art. 136 k.p.a. - w sytuacji w której organ uznał, że istnieje niespójność pomiędzy wnioskiem a przedstawioną do zatwierdzenia dokumentacją projektową winien wezwać do jej usunięcia pod rygorem wydania decyzji negatywnej, czego też organ nie uczynił, a organ I instancji ani w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2021 r ani w postanowieniu z 3 lutego 2021 r. takiego obowiązku na inwestora nie nałożył, przez co wydana przez Organ I instancji decyzja była co najmniej przedwczesna i nie powinna zostać utrzymana zaskarżoną decyzją; 5. art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, 6. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwa wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie skutkujące: - nieprawidłowym ustaleniem, że postanowienie z dnia 3 lutego 2021 r. stanowiło postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, mimo iż nie określało obowiązku, którego brak wykonania miał skutkować wydaniem decyzji odmownej, - wydaniem przez organ I instancji decyzji negatywnej z tytułu braku wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 3 lutego 2021 r., mimo iż przedmiotowe postanowienie nie określało obowiązków, które winien wykonać inwestor, aby uzyskać decyzję pozytywną; 7. art. 3 pkt 6) i pkt 7a) oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że planowana inwestycja nie stanowi "przebudowy, rozbudowy, częściowej rozbiórki oraz zmiany sposobu użytkowania" lecz jest budową nowego obiektu budowlanego; 8. § 24 pkt 2 lit a) planu miejscowego poprzez niewłaściwą wykładnię w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie, skutkujące: a) przyjęciem, że planowana inwestycja stanowi budowę nowego budynku w zabudowie bliźniaczej, b) pominięciem, że zapisy planu miejscowego wprowadzają zakaz "realizacji nowej zabudowy bliźniaczej", przy czym organ nie dokonał wykładni przedmiotowego zakazu; c) pominięciem, że przepisy planu miejscowego nie odnoszą się do kwestii tego czy część zabudowy bliźniaczej winna być mieszkalna czy gospodarcza, a tym samym nie kwalifikują zmiany sposobu użytkowania jako realizacji nowej zabudowy bliźniaczej. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm prawem przewidzianych, w tym uiszczonego wpisu sądowego, uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w sprawie. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zasadniczy przedmiot sporu ogniskuje się wokół kwalifikacji zaplanowanych robót budowlanych. Inwestorzy stoją na stanowisku, że należy je potraktować jako przebudowę, rozbudowę, częściową rozbiórkę, podczas gdy zdaniem organów w ramach inwestycji nastąpi rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego i budowa w jego miejscu nowego budynku mieszkalnego. W związku natomiast z tym, że nowy budynek będzie miał charakter bliźniaczy, dojdzie do sprzeczności z zapisami miejscowego planu, który na inwestycyjnej działce zabrania realizacji nowej zabudowy o takim charakterze. Zgodnie z art. 3 ust. 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021.2351 ze zm.) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Rozbudowa nie została natomiast ustawowo zdefiniowana, przy czym sądy administracyjne tłumaczą, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Chodzi w tym przypadku o "zmianę" charakterystycznych parametrów w kierunku ich "powiększenia", w szczególności skutkującą powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 546/21). W orzecznictwie tłumaczy się, że podczas gdy wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu, w przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy. Ustawodawca nie wprowadził natomiast legalnej definicji pojęcia odbudowa. Wymienienie jednak w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19). Należy jeszcze podkreślić, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 286/21). Analiza założeń projektu przez pryzmat powyższych uwag prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo zakwalifikowały zaplanowane prace jako budowę nowego budynku mieszkalnego, a nie przebudowę lub rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Świadczy o tym zakres zaprojektowanych prac oraz stan budynku gospodarczego. Otóż z załączonej do projektu budowlanego "Ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego" sporządzonej przez uprawnionego konstruktora wynika jednoznacznie, że stan budynku został określony jako zły. Oględziny ścian zewnętrznych wykazały, że część płazów jest zbutwiała, a w ścianach znajdują się ubytki i wybrzuszenia. W kwestii fundamentów wskazano, że po dokonaniu odkrywek stwierdzono znaczne ubytki kamieni w istniejących fundamentach, a pod częścią budynku w ogóle brak fundamentu. Powyższy stan budynku potwierdza przedłożona przez inwestorów dokumentacja fotograficzna, a także powołane przez organ zapisy zawarte w umowie sprzedaży działki inwestycyjnej, która określa ją jako działkę niezabudowaną, gdyż budynek nie był użytkowany i się zawalił. Wobec powyższego w przedłożonym projekcie założono, że z istniejącego budynku gospodarczego jedynie niewielkie części fundamentów (o wymiarach 3,5 m x 5,35 m) stanowią elementy przeznaczone do przebudowy, a pozostała część zostanie rozebrana i na jej miejscu zostaną wykonane nowe fundamenty na innej głębokości. W tej sytuacji rację należy przyznać organom, które zaprojektowane prace uznały za budowę nowego budynku, a nie przebudowę czy rozbudowę starego. Z racji fatalnego stanu technicznego, istniejący budynek gospodarczy ulegnie w zasadzie całkowitej rozbiórce, gdyż istniejące elementy są niezdatne do użytkowania, czy nawet do przebudowy. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że nawet te niewielkie fragmenty fundamentów, które mają zostać zachowane, będą najpierw rozebrane, a następnie mają zostać wykonane nowe, do tego na innej głębokości. Ponadto istniejący budynek gospodarczy ma kubaturę ok. 66 m2, podczas gdy docelowa kubatura budynku wynosi 701,42 m2, a przeznaczenie budynku ma ulec diametralnej zmianie – z funkcji gospodarczej na mieszkalną. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że nie mamy do czynienia z przebudową bądź rozbudową budynku gospodarczego, lecz z budową całkiem nowego budynku mieszkalnego. Wzniesienie nowego budynku mieszkalnego o charakterze bliźniaczym – a taki bezspornie posiada zaplanowana inwestycja – jest natomiast wykluczone zapisami obowiązującego planu zagospodarowania. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr LIX/945/2010 Rady Miasta Zakopanego z dnia 9 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Krzeptówki (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2010 poz.501.3762), znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN/MP-12 - tereny zabudowy jednorodzinnej, wynajem pokoi w budynku mieszkalnym oraz zabudowa pensjonatowa. Zgodnie natomiast z § 24 pkt 2 lit. a planu zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, "zabrania się realizacji nowej zabudowy szeregowej i bliźniaczej." W świetle zatem ewidentnej sprzeczności zaprojektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W razie zaś stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 P.b.). W przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał inwestorom dostrzeżoną niespójność projektu oraz jego sprzeczność z zapisami miejscowego planu i wezwał stronę do usunięcia tej niezgodności. Skoro jednak wezwanie to okazało się bezskuteczne, obowiązkiem organów była odmowa zatwierdzenia projektu sprzecznego z miejscowym planem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.