I SA/Gl 289/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], znak sprawy [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych; Oddział w R. (w dalszej części uzasadnienia określany mianem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ZUS lub Organu administracyjnego) odmówił W. D. (zwanemu dalej Wnioskodawcą, Strona lub Skarżącym): 1) umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, w łącznej kwocie wskazanej w orzeczeniu tego organu. Na powinność publicznoprawną, o której umorzenie wnosił Skarżący w tym zakresie złożyły się: a) składki na ubezpieczenie społeczne za okres 05/2001-12/2004, przypadających od nich odsetek liczonych na dzień 26.10.2018 r., odsetek liczonych na dzień 26. 10. 2018 r., przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 05/2001-12/2004, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia – w kwotach wskazanych w decyzji; b) składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2001-11/2004, przypadające od nich odsetki liczone na dzień 26.10.2018 r., odsetki liczone na dzień 26.10.2018 r., przypadające od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 06/2001-11/2004, dodatkowe opłaty, koszty upomnienia – w kwotach wskazanych w decyzji; c) składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 05/2001-12/2004, przypadające od nich odsetki, liczone na 26. 10. 2018 r., dodatkowe opłaty, koszty upomnienia – w kwotach wskazanych w decyzji; 2) umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie wskazanej w decyzji tego organu. Na powinność publicznoprawną, o której umorzenie wnosił Skarżący w tym zakresie złożyły się: a) składki na ubezpieczenie społeczne za okres 05/2001-12/2004, odsetki liczone na dzień 26.10.2018 r., dodatkowa opłata, koszty upomnienia – w kwotach wskazanych w decyzji; b) składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2001-11/2004, odsetki liczone na dzień 26.10.2018 r., dodatkowa opłata, koszty upomnienia – w kwotach wskazanych w decyzji; c) składki na Fundusz Pracy za okres 05/2001-12/2004, odsetki liczone na dzień 26.10.2018 r., dodatkowa opłata, koszty upomnienia – w kwotach wskazanych w decyzji. Rozstrzygnięcie to zapadło w odpowiedzi na wniosek Strony o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. W piśmie tym Skarżący poinformował, że do końca życia nie będzie w stanie spłacić zaległości w ZUS. Ponadto podkreślił on, że trudna sytuacja finansowa i prawna, w jakiej się znalazł jest spowodowana tym, iż został oszukany przez nieuczciwego kontrahenta. Według zapewnienia Strony, nie posiada ona żadnego majątku, wszystkie jej nieruchomości zostały zlicytowane przez komornika na poczet długów, a Wnioskodawca obecnie przebywa w wynajętym mieszkaniu. Skarżący wskazał też, że ma na utrzymaniu córkę, która jest uczennicą szkoły średniej oraz powołał się na swoja sytuacje zdrowotną – poinformował Organ administracyjny, iż leczy się na skoki ciśnienia tętniczego i w związku z tym przebywał w szpitalu. Ze względu na stan swojego zdrowia nie może zaś podjąć żadnej dodatkowej pracy. W uzasadnieniu swojej decyzji odmownej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał na czynności dowodowe, jakie wykonał po to, aby ustalić czy są spełnione przesłanki umorzenia należności. Czyniąc to, przeanalizowano stan majątkowy, poziom dochodów i wydatków Wnioskodawcy, a także wsparcie dla niego, przekazywane przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Ponadto, Organ administracyjny wziął pod uwagę stan zdrowia Skarżącego. Istotną okolicznością, do której odwołał się ZUS jest również to, że w chwili podejmowania decyzji wobec Wnioskodawcy nie toczyło się postępowanie egzekucyjne. Natomiast w przeszłości, w stosunku do wspomnianego podmiotu było prowadzone przymusowe dochodzenie należności. W jego wyniku, [...] r., w drodze licytacji została sprzedana nieruchomość wskazana w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, za wskazaną tam cenę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie został jednak ujęty w planie podziału kwoty uzyskanej z egzekucji nieruchomości, a komornik rozdysponował ją zgodnie z wpisami hipotecznymi. Następnie, na mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] r. umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Strony. Stało się tak z uwagi na jego bezskuteczność. Organ administracyjny rozważył wszystkie przedstawione okoliczności i subsumował w ten sposób ustalony stan faktyczny pod normy prawne, wynikające z art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 z późn. zm. – zwanej dalej u.s.u.s.). W jego przekonaniu, w przypadku wnioskodawcy nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Jak to zostało wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wobec Strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym, nie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych nie ma zaś zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 tej samej ustawy. ZUS odniósł się też do dyspozycji art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. i podkreślił, że zobowiązanie Strony przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym, nie został spełniony warunek rezygnacji przez organ ubezpieczeń społecznych z należności składkowej, ukształtowany we wspomnianym przepisie ustawowym. Odnotowano również, że zobowiązania Wnioskodawcy obecnie nie są dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym, a [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył egzekucję prowadzoną wobec Strony. Stało się tak, ponieważ, na Skarżącego zarejestrowane są samochody ciężarowe, nie przedstawiające jednak wartości handlowej. Przez wzgląd na miejsce położenia nieruchomości należącej do Wnioskodawcy, wspomniany organ nie był natomiast władny prowadzić z niej egzekucji. Jak wyartykułował Zakład Ubezpieczeń Społecznych, kondycja finansowa Strony ewoluowała. Obecnie uzyskuje ona bowiem dochód z tytułu świadczenia emerytalnego, z którego dokonywane są potrącenia egzekucyjne i jest właścicielem nieruchomości. Dlatego, nie można jednoznacznie stwierdzić, że po ponownym wdrożeniu postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na tej podstawie wykluczeniu podlegają zaś przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Jak już wcześniej wskazano, Organ administracyjny nawiązał także do normatywnych podstaw umorzenia zaległości składkowych, ukształtowanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Stanowi on, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki rezygnacji z należności publicznoprawnej z tego powodu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365 – zwanym dalej rozporządzeniem), przy czym, powinność wykazanie ich zaistnienia jest zadaniem Strony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że żadna z dyrektyw ukształtowanych we wspomnianym rozporządzeniu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak podniósł Organ administracyjny, odnosząc się do warunku ukształtowanego w § 3 pkt 2 rozporządzenia, Skarżący nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej występowanie zdarzeń losowych lub klęsk żywiołowych, powodujących, że opłacenie należności mogłoby go pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności. Wykreślenia swojej działalności ze stosownego rejestru dokonał zaś sam Wnioskodawca. W przekonaniu ZUS, Strona nie spełniła również warunku, ukształtowanego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). Jest tak, ponieważ Wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu stwierdzającego całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dołączył on również do akt sprawy dokumentów, które świadczyłyby o wydatkach ponoszonych na leczenie. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyartykułował, że nie doszło do ziszczenia się wspomnianej przesłanki umorzeniowej również z tego powodu, że pomimo trudności zdrowotnych, Strona dysponuje stałym źródłem dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, pobieranego niezależnie od stanu jej zdrowia. Ze środków tych można prowadzić skuteczną egzekucję. Organ administracyjny rozważał również umorzenie należności z powodu trudnej sytuacji finansowej Wnioskodawcy, tzn. przez wzgląd na to, że opłacenie składek pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W tym kontekście wyartykułowano prowadzenie działalności gospodarczej przez ten podmiot do [...]., a także pobieranie przez Stronę świadczenia emerytalnego w kwocie 2 352,43 zł. brutto, 1 357,61 zł. netto, z którego są dokonywane potrącenia egzekucyjne w wysokości 588,10 zł. ZUS wskazał też, że Skarżący nie uzyskiwał wsparcia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz posiada majątek nieruchomy i ruchomy. Ponadto, zbadano koszty życia Wnioskodawcy, prowadzącego wspólne gospodarstwo domowe z córką oraz poddano analizie pozostałe jego wydatki i zobowiązania. Wszystko to - w zestawieniu z generalną zasadą, że publicznoprawne zobowiązane składkowe należy spełniać, a przemawia za tym interes wszystkich uczestników systemu ubezpieczeń społecznych - doprowadziło Organ administracyjny do wniosku, iż brak jest podstaw normatywnych do umorzenia należności składkowych także z uwagi na dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wnioskodawca podtrzymał swój dotychczasowy wniosek i towarzyszącą mu argumentację, w jego przekonaniu uzasadniające umorzenie składek. Z kolei, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, odpowiadając na to pismo procesowe podtrzymał swoje dotychczasowe zapatrywanie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej podniesione. W art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. oraz w § 3 rozporządzenia prawodawca wskazał przesłanki, dające sposobność do nieefektywnego wygaśnięcia zobowiązania z tytułu składek. Należy podkreślić, że zaistnienie co najmniej jednej z nich umożliwia rezygnację podmiotu uprawnionego z należnych mu składek, ale nie obliguje do wydania takiego orzeczenia. Tym samym, konstrukcja wspomnianych przepisów i – w konsekwencji – treść rozstrzygnięcia wydawanego na ich podstawie jest oparta na uznaniu administracyjnym, klasyfikowanym jako uznanie administracyjne ograniczone (por. A. Błaś, Jednostka wobec dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej, [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 24). Jest tak ponieważ w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki do wydania orzeczenia uznaniowego zgodnie wnioskiem strony, organ administracyjny może, ale nie musi rozstrzygnąć adekwatnie do treści otrzymanego podania. Ustawodawca pozostawia bowiem organom stosującym prawo administracyjne pewne pole wolności w determinowaniu takiej, a nie innej treści swojej decyzji. Jednocześnie jednak, wspomniane podmioty nie korzystają z pełnej swobody w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia. Dzieje się tak, ponieważ określając przesłanki orzeczenia uznaniowego (kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji), prawodawca operuje pojęciami niedookreślonymi i w ten sposób ukierunkowuje treść decyzji organów administracyjnych. Ponadto, uznanie administracyjne jest ograniczone poprzez regulację prawną i wynikające z niej zasady ukształtowane w przepisach Konstytucji RP. W konsekwencji, organ administracyjny wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym w istocie dokonuje dwóch wyborów. W pierwszej kolejności rozstrzyga bowiem, czy spełniona jest co najmniej jedna z kierunkowych dyrektyw wyboru konsekwencji, uzasadniających orzekanie zgodnie z wolą wnioskodawcy. Jeśli zaś tak jest, dochodzi do rzeczywistego orzekania uznaniowego i organ może (a nie jest do tego zobowiązany) zastosować się do treści otrzymanego podania. W każdej jednak sytuacji, ciąży na nim powinność wyjaśnienia swoich racji. Przestrzenią, w której się to dokonuje jest uzasadnienie decyzji. Kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji wskazane w art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. (a poprzez art. 28 ust. 3a u.s.u.s. – w § 3 rozporządzenia) zostały szczegółowo rozważone przez Organ administracyjny. Jak wiadomo, istotą uznania administracyjnego (a – jak już wcześniej wskazano - zaskarżona decyzja ponad wszelką wątpliwość ma taki charakter) jest to, że nawet jeśli spełniona jest kierunkowa dyrektywa wyboru konsekwencji uzasadniająca rozstrzygnięcie korzystne dla strony, organ administracyjny może nie zastosować się do treści otrzymanego wniosku. W oparciu o tę cechę decyzji uznaniowej, w przedmiotowej sprawie odmowa umorzenia należności składkowych uzasadniana była nie tylko brakiem podstaw do takiego rozstrzygnięcia, dotyczących Wnioskodawcy, ale i interesem publicznym – tym, że ubezpieczeni, których świadczenia są finansowane ze składek poniosą szkodę w przypadku rezygnacji przez ZUS z należnego mu świadczenia. Analiza stanu faktycznego sprawy sprawia jednak, że biorąc pod uwagę obecny zakres ustaleń Organu administracyjnego, Sąd nie jest w stanie dokonać ustaleń co do prawidłowości jego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z dokumentacji postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczy składek i przypadających od nich należności ubocznych, dotyczących okresu od maja 2001 r. do grudnia 2004 r. Powinności te przedawniają się na zasadach i w terminach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Upływ terminu przedawnienia w tych przypadkach oznacza zaś wygaśnięcie zobowiązania składkowego. Jasno wynika to z art. 59 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 u.s.u.s. (por. J. Wantoch – Rekowski, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Toruń – Warszawa 2007, s. 202). Jednocześnie, w przestrzeni czasu ewoluował okres przedawnienia należności z tytułu składek, wskazany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – początkowo wynosił on 5 lat, licząc od dnia w którym należności stały się wymagalne, następnie w przedziale od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2011 r. wynosił on lat 10, po czym, od 1 stycznia 2012 r. powrócono do pięcioletniego okresu przedawnienia. Odnosząc się do tego zagadnienia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien szczegółowo wyjaśnić, czy uległy przedawnieniu zobowiązania Strony, o których umorzenie występowała. Należy tego dokonać biorąc pod uwagę prawne okoliczności wpływające na zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia. Należą do nich w szczególności czynności egzekucyjne, podejmowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, na które w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się Organ administracyjny. Odwołując się do nich, należy zbadać, czy wspomniane próby wymuszenia zapłaty dotyczyły powinności Wnioskodawcy z tytułu składek, a jeżeli tak, to których z nich oraz czy podjęcie egzekucji wpłynęło na bieg terminu przedawnienia – jak już wcześniej wskazano – ewoluujący w czasie, jeżeli chodzi o jego długość. Istotne jest bowiem ustalenie, czy w stosunku do części albo wszystkich składek nie nastąpiło wygaśnięcie tych powinności publicznoprawnych na skutek samego tylko upływu czasu. Dopiero to umożliwi kontrolę sądowoadministracyjna zaskarżonego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).