II SA/Wa 237/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego L. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżonym aktem - procedując na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - uchylono decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] kwietnia 2019 r. (w pkt. 1) i odmówiono p. L.G., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", przyznania równoważnika pieniężnego wobec braku lokalu mieszkalnego za okres od [...] września 2017 r. do [...] kwietnia 2019 r. (w pkt. 2). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne sprawy i prawne jej uwarunkowania: - Funkcjonariusz pełni służbę w organach Policji od [...] stycznia 2009 r.; policjantem w służbie stałej mianowano go [...] stycznia 2012 r.; oświadczeniem mieszkaniowym z [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu I. instancji – 18 kwietnia 2019 r.) zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres 2019 roku; w oświadczeniu wykazał, że zamieszkuje wraz z żoną i synem w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 38,53 m2 - w tym powierzchni mieszkalnej 17,63 m2 - na podstawie umowy najmu zawartej [...] stycznia 2014 r., - organ I. instancji – uznając, że zajmowany lokal mieszkalny nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby - decyzją z [...] lipca 2019 r. przyznał Funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny; wypłata świadczenia pieniężnego nastąpiła od [...] kwietnia 2019 r. - od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego, - kolejnym oświadczeniem mieszkaniowym - z [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu - 30 lipca 2019 r.) - Funkcjonariusz zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...] września 2017 r. do kwietnia 2019 r. - dnia narodzin syna; od tego bowiem dnia zajmowany lokal mieszkalny nie zaspokajał jego potrzeb mieszkaniowych, - decyzją z [...] września 2019 r. odmówiono Funkcjonariuszowi przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny za okres [...] września 2017 r. do kwietnia 2019 roku, - wobec wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie, - prawo policjanta do lokalu mieszkalnego oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozdziału 8 - "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161), - stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, - członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym m.in. małżonek oraz dzieci (art. 89 ustawy o Policji), - zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o lokalach", lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia; dla policjanta mającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego jego członka rodziny (§ 2 pkt 1), - stosownie do postanowień § 3 rozporządzenia o lokalach, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, która stanowi powierzchnię pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym; art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi natomiast, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego - wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, nie można mu odmówić prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadany przezeń lub jego małżonka lokal mieszkalny nie zapewnia przysługujących norm zaludnienia, - Funkcjonariusz ma uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze trzech norm zaludnienia, a więc o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30 m2; nie przydzielono mu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej; natomiast - wraz z żoną i synem - zajmuje lokal mieszkalny uzyskany we własnym zakresie o powierzchni użytkowej 38,53 m2 - w tym powierzchni mieszkalnej 17,63 m2; nie zaspokaja to potrzeb mieszkaniowych Funkcjonariusza, - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o równoważniku pieniężnym", uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości są dokonywane na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, - co wynika z powołanych uregulowań prawnych, postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wszczyna się na wniosek (oświadczenie) strony; decyzja o przyznaniu przedmiotowego świadczenia pieniężnego może zatem dotyczyć okresu od dnia złożenia wniosku, a nie sprzed daty tego zdarzenia – tal § 3 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym, w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., - Funkcjonariusz oświadczenie o ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego złożył do organu I. instancji [...] lipca 2019 r (data wpływu); jak słusznie stwierdził ten organ, orzeczenie o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji konstytutywnej; jest cechą aktów konstytutywnych, że tworzą nowe prawa lub obowiązki; wywołują zatem skutki prawne jedynie na przyszłość (ex nunc); pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2001 r. (sygn. akt OSA 8/01), a także w wyroku w zwykłym składzie z 14 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 450/11 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") oraz m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 1 grudnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 770/10 – dostępny w CBOSA), - w ustawie o Policji, jak i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych, nie przewidziano ponadto możliwości wypłaty danego świadczenia pieniężnego za okresy poprzedzające dzień złożenia przez policjanta wniosku (oświadczenia) o ustalenie uprawnień, jeżeli przed datą jego złożenia funkcjonariusz Policji nie miał ustalonego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, - wobec tego, nie można mówić o roszczeniu, gdy policjant - składając oświadczenie mieszkaniowe o przyznanie równoważnika pieniężnego - domaga się jednocześnie jego wypłaty za okres sprzed złożenia oświadczenia, - brak wniosku (oświadczenia) strony o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do niego nie powstaje; nie mają prawnego znaczenia motywy czy okoliczności, z powodu których Funkcjonariusz nie złożył przed [...] kwietnia 2019 r. (czy wręcz [...] września 2017 r.), oświadczenia mieszkaniowego (wniosku) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo, że spełniał ustawowe przesłanki do jego otrzymania, - niezależnie od tego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień; równoważnik jest zatem świadczeniem okresowym, przyznawanym w trybie administracyjnym; decyzją z [...] września 2019 r. odmówiono Funkcjonariuszowi przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] września 2017 r. do kwietnia 2019 roku; rozstrzygnięcie to jest wadliwe; nie wskazano bowiem precyzyjnie za jaki okres (od jakiego dnia i do jakiego dnia) odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego; ponieważ organ II. instancji nie ma kompetencji do prostowania treści decyzji innego organu, zasadne jest uchylenie orzeczenia wydanego w I. instancji; zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy ma kompetencję w zakresie orzekania, co do istoty sprawy; uwzględniając, że postępowanie dowodowe przed organem I. instancji doprowadziło do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, właściwe było zastosowanie przytoczonego przepisu. W skardze Funkcjonariusz, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 92 ust. 1 oraz art. 107 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Prowadziło to do uznania, jakoby prawo do równoważnika powstawało dopiero od chwili złożenia wniosku o jego przyznanie i nie było możliwe jego uzyskanie za okres poprzedzający datę wniesienia stosownego żądania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższy zarzut przywołując aktualne stanowisko judykatury. Wniesiono o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758 ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 92 ust. 1 ustawy o Policji - wobec błędnego uznania, jakoby z treści aktów normatywnych stosownego rzędu wynikała możliwość uzyskania przez policjantów ekwiwalentu pieniężnego wobec nie zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych jedynie za okres po złożeniu stosownego wniosku o jego przyznanie. Skutkowało to brakiem wnikliwego rozważenia, czy Funkcjonariusz w istocie spełniał warunki do uzyskania danego świadczenia w okresie objętym wnioskiem - a więc naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach (wobec treści art. 7, 77 §. 1 oraz art. 80 K.p.a.). W sprawie bezsporne są jej okoliczności faktyczne w tym zakresie, że organ generalnie nie kwestionował spełniania przez Funkcjonariusza warunków uzyskania równoważnika pieniężnego przed złożeniem wniosku lecz stanął na stanowisku, że dane świadczenie nie może być przyznane za ten okres. Trafnie organ przywołał także brzmienie stosownych regulacji normatywnych w danym zakresie. Wyciągnął z ich treści jednak mylne wnioski. Wobec poprzedniego zreformowania stanowiska organu ponowne przytaczanie ram prawnych sprawy oraz istotnych okoliczności faktycznych byłoby bezzasadne. Różnica stanowisk między stronami sprowadza się do kwestii, czy było dopuszczalne przyznanie Funkcjonariuszowi świadczenie także za okres poprzedzający złożenie wniosku, który wpłynął do organu [...] kwietnia 2019 r. Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w przywołanych w skardze orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrokach z 10 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1294/14 – dostępne w CBOSA) oraz 31 maja 2017 r. sygn. akt I. OSK 2572/16 (dostępny w CBOSA), bądź – na gruncie analogicznych regulacji ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r. poz. 305, ze zm.) – z 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1923/07 – dostępne w CBOSA), Wyrażono tam stanowisko przeciwne do prezentowanego przez organ. Wskazano mianowicie słusznie, że - skoro stosowne regulacje wagi ustawowej nie ustanawiają przeszkód dla przyznania danego świadczenia pieniężnego także za okres poprzedzający złożenie stosownego wniosku, gdyż uprawnienie powiązane jest ze spełnieniem określonych warunków faktycznych – możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego ograniczają wyłączenie reguły dotyczące przedawnienia roszczeń. Jedynie na marginesie wypada wobec tego odnotować, że nie ma w sprawie istotnego znaczenia eksponowana przez organ kwestia, czy decyzja w przedmiocie przyznania danego świadczenia ma charakter deklaratoryjny czy konstytutywny. Przy tym we wcześniejszym orzecznictwie (stanowiska przywołane przez organ) dominował zresztą drugi z poglądów, zaś obecnie wyrażone jest w judykaturze także przeciwne stanowisko. Dość stwierdzić, że gdyby przyjąć, że decyzja taka ma charakter konstytutywny nie znajdowałaby podstaw praktyka organu przyznawania świadczenia od dnia wpływu wniosku, nie zaś samego orzekanie w sprawie. Zdaniem Sądu w tym składzie zagadnienie charakteru danej decyzji ma jednak znaczenie w istocie drugorzędne. Kluczowa jest natomiast konstatacja, że przepisy w obecnym brzmieniu nie stanowią przeszkody dla przyznania równoważnika pieniężnego za zakres przed wniesieniem wniosku o ile takie żądanie zostanie w nim zawarte, spełnione są ustawowe warunki a nie stałoby to w sprzeczności z regułami przedawnienia roszczeń funkcjonariuszy o świadczenia pieniężne. Przeszkodą ku temu nie może być też samo brzmienie przepisu aktu niższego rzędu - rozporządzenia o równoważniku pieniężnym - stanowiący o regule przyznawania świadczenia na wniosek. Nie przesądza to bowiem o tym, jaki może być jego zakres. Sąd miał na uwadze, że - wynikające z obecnie obowiązujących przepisów - reguły mogą skutkować ograniczeniem możliwości skutecznego nadzoru i weryfikacji zasadności wniosków, gdy dotyczą one uwarunkowań faktycznych o charakterze niejako historycznym. Tego rodzaju mankamentów nie można jednak wyeliminować w drodze zawężającej wykładni przepisów, określających uprawnienia funkcjonariuszy Policji lecz jedynie poprzez stosowną ingerencję ustawodawcy - jeżeli będzie miał wolę innego uregulowania zakresu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd - nie będąc związany wnioskami skargi - uchylił w całości zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy. Analogiczną wadliwością dotknięta jest bowiem decyzję zaskarżona jak i utrzyma nią w mocy. Organy, rozpoznając ponownie sprawę uwzględnią możliwość przyznanie równoważnika także za okres przed złożeniem wniosku o ile przysługiwałby on danemu Funkcjonariuszowi, w myśl przepisów ustawy o Policji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Funkcjonariusza w kwocie 480 zł.