II GSK 296/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1474/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność punktu 1 paragrafu 1 zaskarżonej uchwały w sprawie skargi Prokuratora Rejonowego w (...) na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia (...) Prokurator Rejonowy w (...) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę. Rady Gminy (...) Nr (...) z dnia (...) w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy (...). Uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności postanowień Preambuły oraz przepisów art. 1, art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegające na ustaleniu w § 1 ust. 1 uchwały zbyt małej odległości usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych. W związku z powyższym Prokurator Rejonowy w (...) wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 1 ust. 1 uchwały Nr (....) z dnia (...) Rady Gminy (...). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu (...) Rada Gminy (...) podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy (...). W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów, a punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w odległości nie mniejszej niż 100 metrów od kościołów, szkół, przedszkoli, ośrodków zdrowia. Zdaniem strony skarżącej zakwestionowana regulacja uchwały jest sprzeczna z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego, przede wszystkim z art. 12 ust. 3, który zawiera delegację dla Rady Gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazano, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W realiach niniejszej sprawy Rada Gminy (...) w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem strony skarżącej dziwi i budzi ogromne zastrzeżenia rozróżnienie punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 12 ust. 3 mówi o miejscach sprzedawania i podawania napojów alkoholowych. Nie ma zatem ani potrzeby ani możliwości czynienia takiego rozróżnienia. Ponadto wyznaczenie odległości miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych na nie mniejszą niż 20 metrów, nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Jest to odległość iluzoryczna. Prokurator zauważył także, że uzasadnienie projektu uchwały nie zawiera żadnego odniesienia do przesłanek, jakimi kierował się organ, wyznaczając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy (...). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy (...) wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu uzasadnienie skargi nie zawiera żadnego odniesienia się przez Prokuratora, dlaczego również co do odległości 100 m miałoby by nastąpić stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu skoro w przyznanej Radzie Gminy kompetencji do ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, mieści się również ustalenie odległości od obiektów chronionych, to w ramach tychże kompetencji Rada może przyjąć taką odległość, która odpowiada specyfice położenia miejsc chronionych, uwzględniając przy tym cele ustawy oraz nie powoduje konfliktów na tym tle wśród mieszkańców Gminy. Działanie Rady w tym zakresie mieści się zatem w ramach przyznanej jej samodzielności podlegającej ochronie sądowej, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem organu skarga - poza enigmatycznym stwierdzeniem, że Gmina nie wykonuje celów ustawy - nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów w nawiązaniu do konkretnych stanów faktycznych, tj. odniesienia się do poszczególnych miejsc usytuowania obiektów chronionych i miejsc usytuowania punktów sprzedaży napojów chronionych oraz wywiedzenia, dlaczego odległość 20 m jest zbyt mała w stosunku do poszczególnych obiektów chronionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że w art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2277; dalej: jako u.w.w.t.) określono upoważnienie dla rady gminy do ustalenia drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podkreślenia wymaga, że zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, w którym Sąd ten stwierdził, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających ww. zasady jest zatem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Cele te należy odczytywać z już samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z Preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1 i 2 powołanej ustawy. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od: kościołów, szkół, przedszkoli, ośrodków zdrowia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji za uprawniony uznał zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy (...), przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie mniejsza niż 20 m oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, że z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.w.t.). W ocenie Sądu I instancji określona w § 1 ust.1 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 m) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności do alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, istniała podstawa do stwierdzenia nieważności § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały całości, albowiem jak słusznie zauważył skarżący Prokurator brak jest podstaw prawnych do dokonania rozróżnienia punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 12 ust. 3 mówi o miejscach sprzedawania i podawania napojów alkoholowych. Nie ma zatem ani potrzeby ani możliwości czynienia takiego rozróżnienia. Od przedmiotowego wyroku Gmina (....) złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 12 ust. 2 u.w.w.t. - przez uznanie, że ustalona w zaskarżonej uchwale Rady Gminy (...) odległość 20 m od obiektów chronionych nie ogranicza dostępności do alkoholu, oraz że brak jest podstaw prawnych do dokonania rozróżnienia punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia, w miejscu sprzedaży w zakresie tychże odległości. 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) - przez błędne ustalenie, że Gmina (...) nie spełnia nałożonego na nią obowiązku realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określony w art. 1 ustawy, ponieważ określiła 20-metrową odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Wobec takich regulacji stwierdzić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przytoczenie wyżej podanych podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji, lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, iż następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna gminy nie spełnia powyższych wymogów. Przede wszystkim w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, albowiem przedmiotem jego kontroli była uchwała rady gminy to jest akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Podstawą uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządy terytorialnego jest przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W tym miejscu należy także zauważyć, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. Ponadto wskazać należy, że w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powiązano z art. 1 i art. 12 ust. 2 u.w.w.t. Dlatego przypomnieć należy, że od 9 marca 2018 r. zgodnie z art. 12 ust. 2 u.w.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. Zaskarżona zaś uchwała z 27 sierpnia 2018 r. ustalała zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy (...) i wydana została w oparciu art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Zatem Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 12 ust. 2 u.w.w.t. skoro nie miał on zastosowania w sprawie i Sąd I instancji nie kontrolował prawidłowości jego wykładni, jak też zastosowania. Pomimo wskazanej wadliwości skargi kasacyjnej, kierując się zaleceniami wynikającymi z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, prezentującej liberalne stanowisko co do wymogów skargi kasacyjnej, skład orzekający uznał, że uzasadnienie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, iż zarzuty kasacyjne zostały skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Ustalić można, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji uznające, iż przyjęta w zaskarżonej uchwale odległość 20 m od obiektów chronionych nie ogranicza dostępności do alkoholu, oraz że brak jest podstaw prawnych do dokonania rozróżnienia punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia, w miejscu sprzedaży, a także podważa ocenę Sądu I instancji, że uchwalając zaskarżoną uchwałę Gmina (...) nie spełnia nałożonego na nią obowiązku realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określonym w art. 1 ustawy. Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu w tej sprawie, należy na wstępie wskazać, że zgodnie z ust. 3, art. 12 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w rozpoznawanej sprawie, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, CBOSA, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., II GSK 1349/19, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy wzorca zadaniowego mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej, niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie działania określające te warunki, a więc zarówno liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a więc usytuowanie punktu sprzedaży na danym terenie i odległość pomiędzy punktami, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uwzględniając jej realia, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kwestionowanego § 1 ust. 1 doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i art. 2 ust. u.w.w.t. Wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie kwestionował uprawnień Rada Gminy do samodzielnego ustalania odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zależności od uwarunkowań miejscowych, natomiast uznał, że przyjęta 20-metrową odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich. Wskazać należy, że w sytuacji gdy Rada Gminy uchwaliła w § 1 ust. 1, iż punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów, to winna podać jakimi przesłankami się kierowała uznając, że przyjęta odległość jest wystarczająca do realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stanowisko Rady Gminy powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu uchwały. Niewątpliwie konieczność uzasadniania projektu uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem. Sporządzenie pisemnego uzasadnienia, umożliwia także kontrolę przedmiotowego aktu. Sąd administracyjny ma prawo badać przyczyny, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że przyczyną jej podjęcia jest nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz, iż projekt przedstawionej uchwały podtrzymuje dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uszczegóławia tylko sposób pomiaru odległości. Takie uzasadnienia projektu uchwały powoduje, że nie wiadomo jakimi kryteriami kierowała się Rada Gminy przy ustalaniu odległości od obiektów chronionych do lokali, w których sprzedawane są detalicznie napoje alkoholowe. Wobec braku należycie uzasadnionego projektu uchwały nie można uznać, że ustalona odległość jest uzasadniona uwarunkowaniami miejscowymi, zagospodarowaniem terenu i odległością pomiędzy budynkami, a ponadto odległość ta ogranicza dostępność alkoholu. Zatem nie można zasadnie zarzucić Sądowi I instancji, że błędnie uznał, za uprawniony "...zarzut skargi co do naruszenia przez Radę Gminy (...), przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie mniejsza niż 20 m oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich." Dodać należy, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji wpisuje się w linię orzeczniczą prezentowaną w nie tylko w wyrokach przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego takich jak: z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt II GSK 805/19, z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 1349/19, z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 122/20 i II GSK 142/20, w których uznano, że odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu Sądu I instancji, że nie ma ani potrzeb ani możliwości dokonania rozróżnienia punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z redakcji przepisu wynika, że uchwalenie tej uchwały jest obligatoryjne, natomiast nie wskazuje na brak możliwości rozróżnienia punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jeżeli uwarunkowaniami lokalne za tym przemawiają. Pomimo tej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.