II OSK 2004/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 907/19 w sprawie ze skarg S. G.-R., T. R. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 907/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi B. G. (dalej określanej jako Skarżąca) oraz S. G.-R. i T. R. (dalej określanych jako Uczestnicy) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Uczestnicy, jako współwłaściciele działki nr [...], położonej w obrębie [...], przy ulicy [...] w [...], wnieśli do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej jego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą gospodarczą w formie dobudowy na sąsiedniej działce nr [...]. Organ, po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia tej decyzji decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Odwołania od tej ostatniej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli zarówno Uczestnicy, jak i Skarżąca, która nie brała dotąd udziału ani w postępowaniu wznowieniowym, ani w postępowaniu zwykłym. Skarżąca stwierdziła, że przysługuje jej status strony obu postępowań, ponieważ posiada "ograniczone prawo rzeczowe (prawo dożywocia)" do nieruchomości należącej do Uczestników. Powołaną decyzją z dnia [...] września 2019 r. organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołań Uczestników utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, natomiast postępowanie wszczęte odwołaniem Skarżącej umorzył. Podkreślił, że nie była ona stroną postępowania, gdyż nie była właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przysługuje jej bowiem wyłącznie prawo dożywocia, które nie jest prawem prawnorzeczowym, lecz jedynie prawem obligacyjnym, łączącym dożywotnika z właścicielem nieruchomości. Skargi od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli Uczestnicy oraz Skarżąca, która w szczególności wyraziła pogląd, że przysługuje jej status strony postępowania ze względu na "ograniczone prawo rzeczowe (prawo dożywocia)". W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Odnosząc się do skargi Skarżącej, Sąd podniósł, że w toku postępowania odwoławczego, także na etapie postępowania wznowieniowego, organ odwoławczy powinien zbadać dopuszczalność odwołania i w razie ustalenia, iż zostało ono złożone przez podmiot, który nie ma interesu w sprawie, umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanego jako K.p.a.). Jak zaznaczył, w przypadku ustalenia warunków zabudowy interes taki może być wywiedziony z art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Nie można bowiem pominąć uregulowań tego ostatniego aktu prawnego, ponieważ w jej świetle wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obwarowane jest szeregiem przesłanek, których spełnienie wymaga oceny z punktu widzenia ochrony interesu prawnego osób trzecich. Tymczasem Skarżącej przysługuje tylko "ograniczone prawo rzeczowe, czyli prawo dożywocia (...) mające swe źródło w umowie darowizny i ustanowienia służebności z dnia 11 marca 2004 r.", przy czym zgodnie z księgą wieczystą służebność ta sprowadza się do prawa do korzystania z części budynku mieszkalnego od strony ul. [...] oraz z wszelkich pomieszczeń i urządzeń służących do wspólnego użytku mieszkańców budynku. Sąd skonstatował, że tego rodzaju prawo do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie daje podstaw do uznania podmiotu legitymującego się tym prawem za stronę tego postepowania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy odnosi się wszak wyłącznie do sfery stosunków prawnych właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że każdy podmiot "legitymujący się umową obligacyjną" związaną z daną nieruchomością jest stroną postępowania dotyczącego tej nieruchomości. Umowa dożywocia jest stosunkiem zobowiązaniowym "i nie znajdują do niej zastosowania normy prawa materialnego, upoważniające do występowania w obrocie publicznym", nie daje też podstaw "do kształtowania przez organy administracji publicznej uprawnień i obowiązków". Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego, lecz interes faktyczny, który " jako pozbawiony ochrony prawnej (...) nie stanowi o legitymacji do udziału we wznowionym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy", i oddalił jej skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 marca 2020 r., zaskarżając to orzeczenie w części, w jakiej rozstrzyga sprawę z jej skargi. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy, polegające na przyjęciu, że przepis ten jest źródłem interesu prawnego, podczas gdy jedynie określa on sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalenia warunków zabudowy. Następnie podniósł naruszenie art. 908 § 1 w związku z art. 910 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm., obecnie Dz. U.z 2020 r. poz. 1740, dalej powoływanej jako K.c.) poprzez uznanie, że przepisy te nie są źródłem interesu prawnego, mimo iż źródłem takim może być wyłącznie norma prawa materialnego zaliczającego się nie tylko do prawa administracyjnego, ale i do prawa cywilnego. Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniósł pełnomocnik do art. 28 K.p.a. Podkreślił, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że Skarżąca nie ma w sprawie interesu prawnego, podczas gdy wywodzi ten interes z "prawa dożywocia do korzystania z nieruchomości", w związku z czym "przysługuje jej służebność osobista do części budynku mieszkalnego oraz wszelkich pomieszczeń i urządzeń użytku wspólnego mieszkańców budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr [...]". Wreszcie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zachodziły do tego podstawy, gdyż zaskarżoną decyzję należało uchylić. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się zarazem rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego motywów, po czym polemizując z nimi omówił pojęcie interesu prawnego, z którego wynika status strony postępowania administracyjnego. Podkreślił, że o jego istnieniu decyduje przepis prawa materialnego, że musi być on indywidualny, konkretny i bezpośrednio wiążący się z prawnie chronioną sytuacją strony. Musi mianowicie zachodzić związek pomiędzy tą normą a sytuacją, polegający na tym, że akt stosowania prawa może mieć wpływ na tę sytuację "na gruncie administracyjnoprawnym". Rozwijając ten wątek pełnomocnik stwierdził, że interes prawny można wywodzić z norm należących do różnych gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego, oraz że takiej samoistnej normy nie stanowi art. 28 K.p.a., ponieważ musi on być w tym celu powiązany z konkretną normą prawa materialnego. Odwołał się również do orzecznictwa, w świetle którego, jak wskazał, krąg stron w postępowaniu w przedmiocie inwestycji nie ogranicza się tylko do właścicieli nieruchomości sąsiednich, ponieważ znaczenie ma zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie i stopień jej uciążliwości. Przywołał zarazem pogląd, że i w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy o statusie strony decydują okoliczności konkretnej sprawy łączące się z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W tym kontekście podniósł, że źródłem interesu prawnego nie może być m.in. art. 6 ustawy, gdyż żądanie zabezpieczenia tego interesu musi mieć umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na przykłady orzeczeń, w których za stronę uznano członka wspólnoty mieszkaniowej i spółdzielni, pod warunkiem wykazania przez nich naruszenia ich indywidualnego interesu prawnego. Zaakcentował, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 1030/00 (LEX nr 657020) uznano, że treść prawa służebności osobistej (dożywocia) ustanowionego na nieruchomości może uzasadniać przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym, o ile przedmiot sprawy rozumiany jako konkretne zadanie inwestycyjne ma bezpośredni związek z wykonywaniem tego prawa. Pełnomocnik skonstatował, że tego rodzaju stan rzeczy wystąpił w przypadku Skarżącej. W związku z tym pełnomocnik przytoczył treść art. 908 K.c. oraz księgi wieczystej nieruchomości, na której Skarżąca zamieszkuje, zaznaczając, że zostało do niej wpisane prawo dożywocia, co wedle art. 910 K.c. oznacza, iż jest to prawo skuteczne erga omnes i ma charakter realny. Zauważył, że choć dożywocie nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, to stosuje się do niego przepisy regulujące takie prawa. Jak podkreślił, Skarżącej przysługuje zaś służebność osobista, wobec czego – co oczywiste, mimo że z treści służebności to nie wynika, ma prawo do swobodnego poruszania się po całej nieruchomości, tj. terenu wokół budynku mieszkalnego, oraz prawo do władania rzeczą. Jeżeli prawo to zostanie naruszone, może ona skorzystać z roszczeń windykacyjnego i negatoryjnego. W konsekwencji pełnomocnik sformułował tezę, że wydaje się, iż status strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, będący "oczywistym narzędziem ochrony praw osoby uprawnionej do korzystania z nieruchomości sąsiedniej na gruncie prawa administracyjnego", powinien przysługiwać nie tylko właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, ale również dożywotnikowi, jeżeli w skład treści prawa dożywocia wchodzi także służebność osobista mieszkania, a konkretne zadanie inwestycyjne ma bezpośredni związek z wykonywaniem tej służebności. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), wyrażając pogląd, że prawo Skarżącej do nieruchomości zostało ograniczone objęciem tej nieruchomości obszarem oddziaływania projektowanego w granicy budynku, co "przesądza o interesie prawnym dożywotnika do udziału w postępowaniu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wszystkie jej zarzuty kwestionują jeden zasadniczy pogląd Sądu pierwszej instancji, który legł u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w stosunku do Skarżącej, a mianowicie że przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości należącej do Uczestników nie może być źródłem interesu prawnego, uprawniającego ją do udziału w charakterze strony we wznowionym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na nieruchomości sąsiedniej domu jednorodzinnego z wiatą gospodarczą. Polemizując z tym poglądem pełnomocnik Skarżącej powinien więc dowieść, że się ona takim interesem legitymuje. Zgodnie z jego własnymi wywodami ogólnymi w części wstępnej uzasadnienia skargi kasacyjnej, skądinąd trafnymi, wymagało to przede wszystkim wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, także z zakresu prawa cywilnego, z którego interes prawny mógłby być wywiedziony. Należało przy tym do tego przepisu odnieść zarzut kasacyjny, podnosząc jego naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, negujący status procesowy Skarżącej. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie sprostała w pełni powyższym wymogom, ponieważ jej podstawy nie obejmują żadnego przepisu, który uzasadniałby interes prawny Skarżącej w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji. Podstawy te zostały zresztą skonstruowane stosunkowo wąsko, skoro poza nimi pozostawiono część przepisów rozważanych czy wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak zwłaszcza art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, które w efekcie nie może być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny podczas rozpoznawania tej skargi. Nie podniesiono też żadnego zarzutu podważającego przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny, mimo iż spostrzeżenia Sądu na temat charakteru prawnego prawa przysługującego Skarżącej nie są precyzyjne i wystarczająco jednoznaczne. Najpierw Sąd określił to prawo jako "ograniczone prawo rzeczowe, czyli prawo dożywocia", mimo że dożywocie takim prawem nie jest, co zresztą dostrzegł w późniejszym fragmencie uzasadnienia, w którym stwierdził, że Skarżąca legitymuje się "umową obligacyjną", gdyż dożywocie jest stosunkiem zobowiązaniowym. Jeżeli jednak zarzuty skargi kasacyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie zwalczają, to ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami, nie może on być pod tym kątem weryfikowany w toku kontroli instancyjnej. Niemniej analiza uzasadnienia tego wyroku nie pozwala uzyskać dostatecznego stopnia pewności co do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w części dotyczącej tego, jakie prawo w istocie Skarżącej przysługuje. Jest to wszelako niezbędne do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, szczególnie materialnoprawnych, które muszą być rozpatrywane na tle i w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Dlatego celem wyjaśnienia wskazanej kwestii wypada sięgnąć do umowy, na mocy której Skarżąca nabyła swoje prawo, i do treści księgi wieczystej, w której prawo to znalazło odzwierciedlenie, czyli dokumentów przywołanych również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i prawidłowo zinterpretowanych w najważniejszym ich aspekcie, dotyczącym treści uprawnień Skarżącej. Dokumenty te nie dają jakichkolwiek podstaw, by prawo Skarżącej uznać za dożywocie, będące jedną z umów uregulowanych w Księdze Trzeciej K.c. "Zobowiązania", w art. 908-916. Dnia 11 marca 2004 r. Skarżąca zawarła mianowicie z Uczestnikami "Umowę darowizny i ustanowienia służebności osobistej", także w § 4 umowy mowa nie o dożywociu, lecz o służebności, czyli ograniczonym prawie rzeczowym, unormowanym w Księdze Drugiej K.c. "Własność i inne prawa rzeczowe", w art. 296-305. Tę umowę przyjęto zarazem za podstawę następującego wpisu w Dziale III Księgi wieczystej, poświęconego prawom, roszczeniom i ograniczeniom obciążającym nieruchomość: "dożywotnia, nieodpłatna służebność osobista na rzecz uprawnionej polegająca na prawie korzystania z części budynku mieszkalnego oraz wszelkich pomieszczeń i urządzeń służących do wspólnego użytku mieszkańców budynku". Skarżącej przysługuje więc służebność osobista, będąca ograniczonym prawem rzeczowym. Służebność nie może być zaś traktowana jako umowa dożywocia, także z tego powodu, że w księdze wieczystej zastrzeżono jej dożywotni charakter. Skądinąd zastrzeżenie to odpowiada treści art. 299 K.c., w myśl której służebność osobista wygasa najpóźniej ze śmiercią uprawnionego. W związku z powyższym bezzasadne są zarzuty podnoszące naruszenia przepisów dotyczących dożywocia, które nie mogły znaleźć zastosowania wobec Skarżącej i tym samym być źródłem jej interesu prawnego. Nie zawarła ona przecież umowy dożywocia, o której mowa w art. 908 § 1 K.c., i bez znaczenia pozostaje, że w art. 910 K.c. przewidziano odesłanie do odpowiedniego stosowania do obciążenia nieruchomości prawem dożywocia przepisów o prawach rzeczowych ograniczonych (§ 1) i osobistą odpowiedzialność nabywcy takiej nieruchomości (§ 2). Całkowicie chybiony jest również zarzut odniesiony do art. 6 ust. 2 ustawy. W tym zakresie pełnomocnik Skarżącej w rzeczywistości zgodził się przecież z Sądem pierwszej instancji, że z przepisu tego nie można wywieść interesu prawnego Skarżącej, ponieważ stwierdził, iż w ogóle nie można wynikającej z niego normy uwzględnić przy ustalaniu takiego interesu w sprawach określenia warunków zabudowy. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że do Skarżącej z pewnością nie można zastosować art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przepisie tym przyznano bowiem każdemu prawo zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, podczas gdy Skarżącej tego rodzaju tytuł prawny nie przysługuje. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na wąski zakres jej uprawnień, sprowadzających się do korzystania z nieruchomości Uczestników poprzez zamieszkiwanie na niej, bez np. prawa jej zabudowy, jakie mogłoby by podlegać ograniczeniom ze względu na inwestycję, dla której ustalono warunki zabudowy. Uzasadnia to pytanie, w jaki sposób ta inwestycja na działce sąsiedniej może wpłynąć na sferę prawną Skarżącej, kształtowaną przez przysługującą jej służebność. Na pytanie to jej pełnomocnik nie udzielił odpowiedzi, mimo że w swoich ogólnych rozważaniach na temat interesu prawnego zwrócił uwagę na konieczność oceny zakresu oddziaływania inwestycji, stopnia jej uciążliwości i wynikłego z tego naruszenia indywidualnego interesu danego podmiotu. Trudno zaś przyjąć, by inwestycja przeprowadzona na działce sąsiedniej, choćby w granicy z działką Uczestników, miała znaczenie dla wspomnianych przez niego uprawnień polegających na poruszeniu się przez Skarżącą po nieruchomości, na której zamieszkuje, oraz na władaniu rzeczą, oczywiście w granicach zdeterminowanych przez ustanowioną na jej rzecz służebność osobistą. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut odniesiony do art. 28 K.p.a. Pełnomocnik stwierdził wszak słusznie, że przepis ten może być źródłem interesu prawnego jedynie w powiązaniu z inną normą prawną, ale w ramach zarzutu takiej normy nie wskazał, odwołując się tylko ogólnie do prawa przysługującego Skarżącej. W tym stanie rzeczy nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.