II OZ 954/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. I. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/20 o odmowie wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego w sprawie ze skargi C. I. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/20, po rozpoznaniu wniosku C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) o wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego [...] wydanego w dniu 3 stycznia 2020 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania ww. tytułu wykonawczego. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności organu wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) oraz wynikający z treści art. 61 § 2 P.p.s.a. zakres aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą podlegać wstrzymaniu wykonania stwierdził, że tytuł wykonawczy nie mieści się w kategorii decyzji lub postanowień wymienionych w art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a., jak również aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 61 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym stanowiącym dowód istnienia niewykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stosownie natomiast do art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do wstrzymania wykonania aktu lub czynności organu administracji mieszczącego się w opisanych powyżej kategoriach wymienionych w art. 61 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. II FZ 334/13, LEX nr 1346917). Toteż niemożliwym jest wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego [...] wydanego 3 stycznia 2020 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], którym potwierdzono skierowany do skarżącej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nałożony na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2017 r. nr [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zaskarżyła je w całości. Zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy wydany przez właściwego Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a tym samym bezzasadności wniosku o wstrzymanie jego wykonalności sformułowanego przez skarżącą. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku, opartego o treść i charakter tytułu wykonawczego wydanego w postępowaniu administracyjnym, który formułuje adresowany do dłużnika obowiązek wykonania wskazanych w nim czynności i jest aktem administracyjnym. Innymi słowy, przedmiotowy tytuł wykonawczy stanowi wyraz władczego działania administracji odnoszący się do "obowiązku wynikającego z przepisów prawa" i skierowany jest do strony postępowania. Na tej podstawie wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie ww. wykonania tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu zażalenia została rozwinięta argumentacja przedstawiona w ww. zarzucie, która w ocenie skarżącego przemawia za możliwością wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego PINB [...] z 3 stycznia 2020 r. o nr [...]. Wskazano na dość szeroki zakres przedmiotowy art. 61 § 2 pkt 2 P.p.s.a. ograniczony przez ustawodawcę jedynie zakresem działania administracji publicznej, wskazując iż wskazane tam akty i czynności powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. tak szerokie sformułowanie przepisu, przy jednoczesnym braku określenia pozytywnych przesłanek zastosowania instytucji wstrzymania wykonalności, pozwala na udzielenie stronie skarżącej stosownej ochrony także w przypadku objęcia wnioskiem tytułu wykonawczego. Pełnomocnik skarżącego wskazuje, że systemowe ujęcie tytułu wykonawczego wydanego przez organ nadzoru budowlanego świadczy niewątpliwie o tym, że stanowi on akt związany z administracją publiczną. Został wydany na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która określa zasady egzekwowania publicznoprawnych obowiązków przez organy administracji publicznej. Wydanie tytułu wykonawczego stanowi także akt działania organu administracji publicznej służący stwierdzeniu istnienia określonego obowiązku ciążącego na stronie. W tytule tym wskazuje się szczegółowo podstawę prawną, z której opisany obowiązek wynika. Zdaniem skarżącego ogólne sformułowanie art. 61 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do uznania, że tytuł wykonawczy wydany na gruncie u.p.e.a. nie należy do zakresu aktów lub czynności, o których mowa w przepisie. Przeciwnie, literalna i celowościowa wykładnia art. 61 § 2 pkt 2 P.p.s.a. prowadzi do uznania, że intencją ustawodawcy było na tyle szerokie określenie zakresu ochrony, aby nie ograniczać możliwości stosowania wstrzymania wykonalności jedynie do zamkniętego katalogu czynności podejmowanych przez organy administracji. Istotą zastosowania opisanej instytucji jest ochrona strony przed daleko idącymi, nieodwracalnymi skutkami realizacji aktów administracji publicznej, będących przedmiotem skargi i poddanym ocenie sądów administracyjnych. Tytuł wykonawczy daje podstawy do podejmowania działań faktycznych, zmierzających do realizacji opisanego wyżej obowiązku. Realizacja działań egzekucyjnych przed zakończeniem niniejszego postępowania doprowadzi do jego ubezprzedmiotowienia i zniweczenia celu skargi wniesionej do sądu, aby poddać weryfikacji zaskarżony akt administracyjny podjęty przez organ nadzoru budowlanego. Skoro ustawodawca przyznał dłużnikowi prawo do kwestionowania wydanego przez wierzyciela tytułu wykonawczego poprzez wniesienie zarzutów, a także wniesienia skargi do sądu na działanie organu, który te zarzuty rozpatruje, to mając na uwadze doniosłość skutków związanych z wykonaniem takiego aktu administracji publicznej, za w pełni uzasadnione należałoby uznać także prawo do wstrzymania wykonania takiego aktu administracyjnego na czas toczącego się postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu słusznie wskazał, że stosownie do obowiązującej regulacji prawnej, w tym art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny jest, co do zasady, uprawniony do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności administracji, o ile zostaną spełnione wymienione w tym przepisie warunki. Podkreślić należy, że akty lub czynności administracji jakie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wymienione zostały w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że skarga do sądu administracyjnego na tytuł wykonawczy nie przysługuje, a zatem nie jest też możliwe w ramach uprawnień wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekanie przez sąd w przedmiocie wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, w sposób wyraźny wniósł jednak o wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego, będącego podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Należy podkreślić, że stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do wstrzymania wykonania aktu lub czynności organu administracji mieszczącego się w kategoriach opisanych i wymienionych w art. 61 § 2 P.p.s.a. Tytuł wykonawczy nie mieści się zarówno w kategorii decyzji i postanowień wymienionych w art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jak również w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 61 § 2 pkt 2 ustawy. Nie jest także uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego lub aktem terenowego organu administracji rządowej (art. 61 § 2 pkt 3). Tytuł wykonawczy, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest natomiast dokumentem urzędowym stanowiącym dowód istnienia niewykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienia NSA: z dnia 8 grudnia 2008 r., II FZ 440/08 oraz z dnia 22 czerwca 2016 r., II FSK 1062/16; dost. na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego sąd administracyjny nie ma kompetencji do wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy pomimo tego, że został wydany w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej i powołuje się na nałożony na dłużnika obowiązek, wskazując podstawę prawną tego obowiązku, sam w sobie nie nakłada na dłużnika obowiązku, nie nadaje mu uprawnień. takie działanie ma decyzja, postanowienie lub inny akt lub czynność organu. Tytuł jest w istocie tylko urzędową formą potwierdzenia, że wskazany w nim obowiązek nie został wykonany i należy go wykonać. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.