I OSK 1176/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz Jolanta Sikorska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 252/05 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod drogę krajową 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. C. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł powiększoną o kwotę 22% podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005r., sygn. akt I SA/Wa 252/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod drogę krajową. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie [...] obręb [...], stanowiącej niezabudowane działki nr [...] o pow. 0,3537 ha i nr 131 o pow. 0,0416 ha, w celu budowy dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr 8. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez T. P., w którym podniósł, że wydana decyzja jest przedwczesna i bezzasadna, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Minister Infrastruktury wskazał, iż na przedmiotową inwestycję zostały zarezerwowane środki z Krajowego Funduszu Drogowego, a niedotrzymanie terminów ustalonych w harmonogramie prac spowoduje cofnięcie funduszy i przekazanie ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej. Z uwagi na to, że droga nr 8 jest znacznie obciążona ruchem, opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych pogorszy sytuację komunikacyjną na tym odcinku. Zwłoka w zajęciu przedmiotowej nieruchomości może spowodować, że zaplanowana inwestycja drogowa mogłaby w ogóle nie być zrealizowana, co będzie stratą dla całego kraju. Na powyższą decyzję T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że organ drugiej instancji nie prowadził postępowania dowodowego w wyczerpujący sposób, naruszając przy tym art. 77 i 80 k.p.a., w efekcie czego wydana decyzja godzi w prawo własności skarżącego oraz stanowi naruszenie posiadania. Skarżący podniósł także, iż wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz o niezwłoczne zajęcie nieruchomości Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] złożył bez upoważnienia, gdyż nie załączył stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto skarga zawiera zarzuty odnoszące się do zasadności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005r., sygn. akt I SA/Wa 252/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod drogę krajową. W uzasadnieniu wyroku, Sąd podniósł, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter czasowy i obowiązuje do dnia 31 grudnia 2007r., a celem ustawodawcy było wprowadzenie w tym okresie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane, aby przyśpieszyć proces realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że niedotrzymanie terminów ustalonych w programie rzeczowo - finansowym uniemożliwiłoby wydatkowanie funduszy na realizację przedmiotowej inwestycji, w konsekwencji czego uniemożliwiłoby przepływ środków z funduszy Unii Europejskiej w związku z prefinansowaniem przez Krajowy Fundusz Drogowy wydatków związanych z realizacją drogi S-8 [...] z obwodnicą [...], a ponadto z pewnością spowodowałby pogorszenie się jeszcze bardziej sytuacji komunikacyjnej na i tak już obciążonej ruchem drodze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie zostały rozpoznane zarzuty odnoszące się do zasadności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż powinny być one zbadane w postępowaniu wywłaszczeniowym. Sąd nie uznał także zarzutu skarżącego, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz o niezwłoczne zajęcie nieruchomości Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] złożył bez upoważnienia, gdyż nie załączył stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd wskazał, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli, natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na czele oddziału stoi dyrektor oddziału, który kieruje oddziałem przy pomocy zastępcy dyrektora. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 252/05, postanowił przywrócić termin do wniesienia tej skargi. Od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005r., skargę kasacyjną wniósł T. P. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu na rzecz adwokata D. C., które nie zostały pokryte w całości, ani w części. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano: 1. obrazę prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 721) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki szczególne obligujące wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na drogowy pas drogi krajowej oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 ustawy poprzez niecałkowite rozpoznanie akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, którego prawidłowa analiza daje przekonanie, że zastosowanie procedury specjalnej z art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. nie było uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie ocenił zarzuty skargi, gdyż nie dotyczą one prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, ale przesłanek umożliwiających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także, iż nie zostało wyjaśnione, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art.17 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Takim przypadkiem nie jest w ocenie skarżącego zarezerwowanie funduszy z krajowego Funduszu Drogowego na wskazaną inwestycję. T. P. wskazał także, iż właściciele nieruchomości nie mogą zostać pokrzywdzeni, nie należy uciekać się do wykorzystywania procedur zarezerwowanych dla specyficznych przypadków, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, skoro istnieje możliwość przejęcia nieruchomości za stosownym odszkodowaniem. Skarga kasacyjna podniosła zarzut stawiany już wcześniej przez skarżącego, a mianowicie, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz o niezwłoczne zajęcie nieruchomości Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] złożył bez umocowania (w skardze kasacyjnej błędnie podano, że "decyzja" Zastępcy Dyrektora została wydana bez umocowania, podczas, gdy chodzi o "wniosek o wszczęcie ..."), wskazując, że gdyby ustawa dopuszczała taką możliwość, to znalazłaby ona odzwierciedlenie w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jest przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 122 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz umożliwia inwestorowi dysponowanie nieruchomością na cel budowlany, mimo, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zakończyło się ostateczną decyzją. Podniesiono także, że przepisy powołanych ustaw zapewniają pełną ochronę prawa do uzyskania słusznego odszkodowania, a w niniejszej sprawie tego właśnie dotyczy spór. Wskazano także, że inwestor dysponuje niezbędnymi pozwoleniami na budowę przedmiotowej inwestycji. Podkreślono, że na podstawie art. 18 a ust. 5 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w określonym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Treść art. 17 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że warunkiem koniecznym wydania zezwolenia jest ustalenie, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi ,,uzasadniony przypadek" dla wydania na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak bowiem ustalono, na przedmiotową inwestycję zostały zarezerwowane środki z Krajowego Funduszu Drogowego, a niedotrzymanie terminów ustalonych w harmonogramie prac spowodowałoby cofnięcie funduszy, w konsekwencji czego uniemożliwiłoby to przepływ środków funduszy z Unii Europejskiej w związku z prefinansowaniem przez Krajowy Fundusz Drogowy wydatków związanych z realizacją drogi S-8 [...] z obwodnicą [...]. Zgodzić się także należy, że za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny, polegający na konieczności niezwłocznej zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej na obciążonej ruchem drodze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty stanowią wyczerpanie znamion przesłanki zaistnienia w rozpoznawanej sprawie uzasadnionego przypadku, w związku z czym uzasadniają wydanie na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uznać zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej wykładni art. 17 wskazanej ustawy, zarówno bowiem warunek dotyczący postępowania wywłaszczeniowego, jak i warunek związany z koniecznością zaistnienia uzasadnionego przypadku, zostały spełnione. Tym samym nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zważyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Istotą sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich podjęcia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, stosownie do art. 106 § 3 wskazanej ustawy może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony uzupełniający dowód tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy kontroli wskazanej decyzji nie pominął dowodów zgromadzonych przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie i prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zostały spełnione. W związku z tym należy uznać, iż chybiony jest także zarzut, dotyczący naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.