II SA/Po 798/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi L. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P., nr [...], z dnia 08 lipca 2022 r., w sprawie odmowy udostępnienia L. F. akt postępowania dotyczącego skierowania B. F. do Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 04 lipca 2022 r. L. F. (dalej również jako: "skarżący") wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem o udostępnienie akt postępowania prowadzonego umieszczenia B. F. w Domu Pomocy Społecznej. Postanowieniem z dnia 08 lipca 2022 r. Prezydent Miasta P. odmówił udostępnienia akt postępowania skierowania B. F. będącej żoną wnioskodawcy do Domu Pomocy Społecznej, stwierdzając, że wnioskujący nie jest stroną tego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł L. F.. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") zauważając, że w przypadku uznania, że strona wnioskująca o udostępnienie akt spawy nie jest stroną postępowania obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 K.p.a. o odmowie udostępnienia akt. Następnie organ II instancji wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie skierowanie do domu pomocy społecznej jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, gdyż wyłącznie interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 K.p.a., dotyczy to postępowanie. Inni członkowie rodziny (małżonek, zstępny, wstępny) nie posiadają zatem interesu prawnego w tym postępowaniu. Oznacza to, że L. F. nie jest stroną postępowania w sprawie skierowania B. F. do Domu Pomocy Społecznej, a w konsekwencji nie mógł skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych zgromadzonych w tej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniósł L. F., podnoszac zarzut wadliwej interpretacji art. 28 K.p.a.; naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8, 7a, 7b, 8, 9, 12 i 14 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie rażącego naruszenia zasad ogólnych przez organ I instancji; naruszenie art. 14 K.p.a. oraz naruszenie art. 29 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.). Wniesiono o uchylenie w całości błędnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zobowiazenie organu do udostępnnienia akt sprawy. W uzasadnieniu skargi L. F. przytoczył treśc art. 28 K.p.a., wskazując następnie, że w jego ocenie wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że jest on stroną postępowania, ponieważ jest osobą, która żądała od organu dokonania czynności ze względu na obowiązek ochrony swojej żony, a przede wszystkim uzyskania optymalnego rozstrzygnięcia dla rodziny. Zdaniem skarżącego, jest on stroną postępowania, bo w kierowanych pismach do MOPS-u żądał czynności, które wynikały z jego obowiązku wobec małżonki. Następnie skarżący wskazał, że w jego przekonaniu, mając świadomość poważnego i nieuprawnionego przewlekania sprawy przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, prezentowania w kilku rozmowach, wyłącznie z jego inicjatywy, znacznie rozbieżnych stanowisk kadry kierowniczej ośrodka, zajmowania się sprawą bardzo chorej małżonki przez młodą osobę (pracownika socjalnego), totalnej ignorancji obowiązku udzielanie odpowiedzi na moje rzeczowe pisma, w których składał racjonalne propozycje mając na uwadze przede wszystkim dobro rodziny, w tym optymalne samopoczucie bardzo chorej małżonki, skarżący wystąpił z wnioskiem o dostęp do dokumentacji akt sprawy. W dalszej części skargi skarżący uzasadnił szereg zarzutów wskazujących, w jego ocenie, na niedostrzeżenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażącego naruszenia zasad ogólnych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej oraz podniósł, że w sprawie powinien znaleźć zastosownie art. 29 ustawy Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy. Zdaniem skarżącego w zakresie określonym w tymże przepisie, działanie współmałżonka w charakterze przedstawiciela ustawowego jest całkowicie uprawnione. Konkludując skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie dostatecznie uzasadnił, że jako mąż miał prawo do bycia strona w sprawie z uwagi na poważne naruszenie podstawowych i niezbędnych zarazem funkcji mojej bardzo chorej małżonki, tj. samodzielnego i zdroworozsądkowego myślenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu akt postępowania dotyczącego skierowania B. F. do Domu Pomocy Społecznej. Kwestia zapewnienia dostępu do akt sprawy została uregulowana w art. 73 § 1 K.p.a, który wskazuje, że strona prowadzonego postępowania administracyjnego ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie natomiast z treścią art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podstawowym warunkiem, który umożliwia zapewnienie dostępu do akt sprawy jest ustalenia, czy wnioskodawca jest stroną prowadzonego postępowania. Innymi słowy, na co zasadnie zwróciły uwagę organy, a co obecnie jest kwestionowane przez skarżącego, wyjaśnienia wymagało, czy jest on stroną postępowania dotyczącego umieszczenia jego żony w domu pomocy społecznej, gdyż tylko w tym wypadku miałby on prawo dostępu do akt sprawy administracyjnej. Prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji, obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. przysługuje bowiem wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Równocześnie, w przypadku uznania, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy. Kwestia ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej, była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni stanowisko zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1162/20, Baza NSA oraz z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2271/20, Baza NSA, gdzie wskazano, że stroną postępowania o skierowanie do domu pomocy społecznej jest tylko osoba kierowana do tej placówki. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowania w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej, jedyną osobą, która legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu powyższego przepisu, pozostaje osoba, która ma być skierowana do tego typu placówki. Zwrócić należy bowiem uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Powyższy przepis przesadza o interesie prawnym tylko i wyłącznie osoby mającej zostać skierowaną do domu pomocy społecznej, jako osobie spełniającej przesłanki przewidziane w powyższym przepisie. Co więcej, tylko do takiej osoby może być skierowana decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej należy do kategorii postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 100 i ustawy. Zasadą jest, że stroną takiego postępowania jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, przy czym podmiotem tym w przypadku skierowania do domu pomocy społecznej jak i umieszczenia w domu pomocy społecznej jest wyłącznie osoba ubiegająca się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, nie zaś jej rodzina, w tym małżonek. Wskazuje na to już treść art. 102 ust. 1 u.p.s., w myśl którego świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ów przepis określa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, a zarazem wskazuje krąg stron tego postępowania, tj. podmiotów legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z art. 102 ust. 1 u.p.s. (oraz art. 54 ust. 2 in fine i art. 59 ust. 2 ustawy) wynika prymat woli i aktywności samej osoby zainteresowanej przyznaniem świadczeń z pomocy społecznej. Inna osoba może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wyłącznie za zgodą bezpośrednio zainteresowanego. Najważniejsza jest wola osoby zainteresowanej. Zindywidualizowany interes osoby zainteresowanej legitymizuje tylko ją do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, do udziału w postępowaniu i uzyskania rozstrzygnięcia. Za tak wąskim ujęciem kręgu stron postępowania w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej przemawia dodatkowo treść art. 100 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w tego rodzaju postępowaniu należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, a w szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. W istotnej mierze to właśnie wzgląd na konieczność zapewnienia ochrony dóbr osobistych beneficjentów świadczeń pomocowych, w tym zwłaszcza ich danych osobowych, uzasadnia zawężenie kręgu stron. Sąd zauważa, że na tle przepisów ustawy o pomocy społecznej wyróżnić można sytuacje, w których adresatami świadczeń z pomocy społecznej są osoby fizyczne, ale mogą też być rodziny, o ile będzie to wynikało z konkretnego przepisu (S. Nitecki, Pomoc społeczna, Wrocław 2012, s. 102 i nast.). Analizowane świadczenie, polegające na umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy), ma charakter zindywidualizowany, adresowany do konkretnej osoby fizycznej, nie stanowi zaś pomocy świadczonej rodzinie (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy). Zasadniczą rolę odgrywa tu sytuacja osobista osoby ubiegającej się o takie świadczenie, a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej (całodobowej) opieki. Podsumowując tą część rozważań wskazać należy, że stroną postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, gdyż wyłącznie interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 K.p.a., dotyczy to postępowanie. Brak jest zatem przepisów prawa materialnego, na podstawie których skarżący mógłby wywodzić w niniejszej sprawie swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Konsekwentnie, wobec uznania, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu organy zasadnie odmówiły mu udostępnienia akt sprawy, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów Sąd wyjaśnia, że fakt, iż skarżący zwracał się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania nie stanowi jeszcze o istnieniu interesu prawnego po jego stronie. Żądanie podjęcia określonej czynności nie przesądza bowiem o byciu stroną postępowania, lecz wymaga skonkretyzowania w obowiązujących przepisach prawnych. Innymi słowy, fakt bycia przez niego stroną postępowania musiałby zostać potwierdzony w przepisach ustawy o pomocy społecznej, co jak wyżej wskazano, nie ma miejsca. Również stawiane zarzuty dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie przesądzają o posiadaniu interesu prawnego i nie mogły stanowić samodzielnej podstawy udostępnienia skarżącemu akt sprawy. Zarzuty powyższe w istocie odwołują się do pewnego subiektywnej oceny skarżącego, co do działań podejmowanych przez tą jednostkę, nie zaś kwestii mającej znaczenie dla jego praw i obowiązków. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 29 ustawy Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy wskazać należy, że zgodnie z powyższym przepisem, w razie przemijającej przeszkody, która dotyczy jednego z małżonków pozostających we wspólnym pożyciu, drugi małżonek może za niego działać w sprawach zwykłego zarządu, w szczególności może bez pełnomocnictwa pobierać przypadające należności, chyba że sprzeciwia się temu małżonek, którego przeszkoda dotyczy. Względem osób trzecich sprzeciw jest skuteczny, jeżeli był im wiadomy. Przepis powyższy odnosi się zatem jedynie do spraw zwykłego zarządu, związanych z życiem codziennym. Kwestia skierowania współmałżonka do domu pomocy społecznej nie może być zakwalifikowana w powyższy sposób, gdyż dotyczy kwestii podstawowej, jaką jest miejsce przebywania oraz sposób sprawowania opieki nad osobą spełniającą warunki określone w art. 54 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.