II SA/Lu 793/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie WSA Jacek Czaja NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego usytuowania placu zabaw oddala skargę. UZASADNIENIE Sygn. II SA/Lu [...] Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia R. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego usytuowania placu zabaw dla dzieci na działce nr ewidencyjny [...] położonej w K. – O. obok bloku nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: W dniu [...] maja 2017 r. do PINB w O. L. wpłynął wniosek R. K., w sprawie niezgodnego z obowiązującymi przepisami usytuowania placu zabaw dla dzieci w K.-O. obok bloku nr [...]. Skarżący podniósł, że obecna lokalizacja placu zabaw stwarza niebezpieczeństwo dla dzieci oraz jest "stresująca dla starszych osób", z uwagi na ponadnormatywny hałas dla mieszkańców bloku nr [...] oraz wniósł o dokonanie kontroli i wydanie stosownych decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z żądania R. K. w powyższej sprawie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. zaskarżył R. K., który w zażaleniu oraz pozostałych pismach stanowiących jego uzupełnienie z dnia [...] lipca 2017 r. i z dnia [...] lipca 2017 r., zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie powyższego problemu i wydanie stosownej decyzji oraz powiadomienie osoby zainteresowanej. Skarżący wskazał na nieprawidłowości związane ze znajdującym się na w/w działce nr [...] placem zabaw dla dzieci. Podniósł, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w O. L., która nie wykazuje zainteresowania tym problemem – pomimo próśb mieszkańców o przeniesienie w/w placu zabaw w bezpieczne miejsce. Zbliżający się koniec roku szkolnego spowoduje znaczny wzrost i nasilenie zabaw dzieci mieszkańców i dzieci rodzin przyjezdnych. Skarżący podniósł ponadto sprawę braku uznania przez PINB w O. L. pełnomocnictwa oraz zarzucił brak rzetelności podczas prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, co następuje: Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dot. braku rzetelności podczas prowadzenia postępowania przez PINB w O. L. stwierdzić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji, czy też wydaje postanowienie, w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie ogranicza się zatem tylko do kontroli orzeczenia organu I instancji, bowiem ponownie rozpoznaje sprawę i wydaje stosowne orzeczenie. Bez wpływu na wydane orzeczenie pozostają argumenty przedstawione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz w pismach stanowiących jego uzupełnienie, w tym zarzut dotyczący dokumentu stwierdzającego brak upoważnienia Z. K. na rzecz R. K., do reprezentowania go przed organem I instancji. Z treści art. 32 k.p.a. wynika, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Nawet gdyby uznać, że R. K. działa w imieniu swojego syna na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, to stwierdzić należy, iż jego forma nie spełnia wymogów formalnych. W świetle art. 33§ 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Tymczasem dostarczona kserokopia pełnomocnictwa (zawierająca kserokopię podpisu upoważniającego), z datą sporządzenia w dniu 7 lipca 2017 r., (data wpływu do WINB w Lublinie w dniu 10 lipca 2017 r.) nie była w posiadaniu organu pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Obecnie pełnomocnictwo też nie spełnia wymogów formalnych. Bez znaczenia jest również kwestia błędnego podania zarówno przez skarżącego w swoim wniosku, jak i przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu daty jego sporządzenia – jako [...] czerwca 2017 r. Powołany w orzeczeniu artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można podzielić wg kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Uwzględnić należy ponadto inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Z pisma R. K. z datą wpływu do organu pierwszej instancji w dniu [...] maja 2017 r. wynika, iż skarżący wnosi o przeprowadzenie postępowania w sprawie niezgodnego z obowiązującymi przepisami usytuowania placu zabaw dla dzieci w K. – O. obok bloku nr [...]. Skarżący podnosi, że obecna lokalizacja placu zabaw stwarza niebezpieczeństwo dla dzieci oraz jest "stresująca dla starszych osób", z uwagi na ponadnormatywny hałas dla mieszkańców bloku nr [...]. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Celem dokonania oceny, czy R. K. posiada w sprawie przymiot strony, niezbędne było dokonanie analizy przymiotu strony pod kątem materialnoprawnego stosunku skarżącego do przedmiotu sporu (sprawy legalności lokalizacji w/w placu zabaw dla dzieci), a interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, gdyż, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje jedynie sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo, a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakie mają wobec danego podmiotu. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, jest ustalenie stron postępowania w konkretnej sprawie. Za dopuszczeniem danych osób do kręgu stron postępowania przemawia zagrożenie ich interesu prawnego lub uprawnień w związku z inwestycją, stanowiącą przedmiot postępowania. Podmiotami mającymi interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, w sprawie legalności wykonania placu zabaw, mają właściciele lub użytkownicy wieczystości, inwestor lub zarządca obiektów budowlanych (art. 52 Prawa budowlanego), a także właściciele lub wieczyści użytkownicy sąsiednich nieruchomości, w sytuacji, gdy inwestycja, stanowiąca przedmiot postępowania, powoduje zagrożenie ich interesu prawnego lub uprawnień. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że z wypisu z ewidencji gruntów, budynków i lokali prowadzonej przez Wydział Geodezji, Kartografii i [...] Starostwa Powiatowego w O. L. wynika, że R. K. nie jest właścicielem działki nr ewid. [...] położonej w K. – O., jak również nie jest właścicielem działek sąsiadujących z tą działką, tj. działek nr ewid. [...], [...], [...], jak również nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działce nr ewid. [...]. Biorąc powyższe pod uwagę organ drugiej instancji stwierdził, że wniosek z dnia [...] maja 2017 r. (w uzasadnieniu postanowienia podano za skarżącym błędną datę [...] czerwca 2017 r.) został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania oraz, że nie ma prawnych podstaw uzasadniających przyznanie tego statusu wnioskodawcy. Ubocznie wskazano, iż PINB w O. L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie spornego placu zabaw zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w K. - O. (pismo znak: [...] [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.). Biorąc powyższe pod uwagę, zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, jako faktycznie i prawnie uzasadnione, należało utrzymać w mocy. R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając nierzetelne i nieprawdziwe dane przekazane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. L. do Inspektor Nadzoru Budowlanego i domagał się wydania wyroku "co do zasadności i zmiany miejsca usytuowania placu zabaw dla dzieci w omawianym miejscu". W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że prowizoryczny plac zabaw dla dzieci został zorganizowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową w O. L. na placu nr [...] obok bloku nr [...] w K. - O.. Plac jest własnością mieszkańców tego bloku, a Spółdzielnia "sprawuje jedynie usługę opłat z funduszy otrzymanych od mieszkańców na rzecz Urzędu Gminy w O. L.". Według skarżącego każdy z mieszkańców bloku jest ułamkowym współwłaścicielem placu nr [...]. R. K. podnosi, że ze względu na wiek (76 lat) swoje mieszkanie przekazał notarialnie synowi (mieszkającemu w O. L.), który wraz z żoną skarżącego są współwłaścicielami. Wszystkie sprawy prawne odnośnie mieszkania [...] zostały scedowane na skarżącego z upoważnienia syna – Z. K. w obecności notariusza. Skarżący wskazuje na nieprawidłowości związane ze znajdującym się na działce nr [...] placem zabaw dla dzieci, opisuje niezgodny z prawem – w jego ocenie – sposób lokalizacji poszczególnych elementów placu zabaw (m.in. huśtawki i piaskownicy) oraz wskazuje na ewentualne zagrożenie bezpieczeństwa bawiących się dzieci z uwagi na poruszające się w bardzo małej odległości samochody osobowe, samochody ciężarowe, a także samochody odbierające odpady komunalne, które poruszają się przy tym w sposób niebezpieczny, tj. tyłem ze względu na ciasny teren przy 30-procentowym spadku jezdni. Spółdzielnia Mieszkaniowa w O. L. nie wykazuje zaś zainteresowania rozwiązaniem powyższego problemu do czego dochodzi także uciążliwy i stresujący dla starszych mieszkańców hałas dzieci, nieprzestrzeganie warunków sanitarnych, kurz i spaliny. Spółdzielnia odmawia przy tym skarżącemu udzielenia informacji o powyższych zagrożeniach, ponieważ nie jest on właścicielem placu nr [...]. W tej ostatniej kwestii R. K. powołuje się na dołączoną do skargi kserokopię fragmentu aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2009 r. (k.13 akt sądowych), który – jego zdaniem dowodzi, iż przysługuje mu udział we współwłasności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że [...] lipca 2017 r. została wydana przez organ pierwszej instancji decyzja o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie spornego placu zabaw, wszczętego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. o odmowie wszczęcia na wniosek R. K. postępowania administracyjnego w sprawie usytuowania placu zabaw dla dzieci w K. – O. obok bloku nr [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], jak też nieprawidłowego – zdaniem wnioskodawcy – usytuowania poszczególnych urządzeń na tym placu. Zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie (wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis ustanawia zatem expressis verbis przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania, którą jest brak przymiotu strony osoby wnoszącej żądanie. Definicję strony zawiera z kolei art. 28 k.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki w formie decyzji administracyjnej, wszakże pod warunkiem, że jednostka w danej sprawie jest stroną. W przeciwnym razie decyzja wydana w postępowaniu wszczętym na żądanie osoby niebędącej stroną dotknięta jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Niezbędne jest zatem zbadanie przez organ, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, to znaczy czy powołuje się na własny interes lub obowiązek prawny. Według prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji w oparciu o wypis z ewidencji gruntów, budynków i lokali prowadzanej przez Wydział Geodezji, Kartografii i [...] Starostwa Powiatowego w O. L. R. K. nie jest właścicielem ani współwłaścicielem działki nr ewid. [...] położonej w K.-O., jak również nie jest właścicielem żadnej z działek z nią sąsiadujących oznaczonych numerami: [...], [...], [...]. Nie jest też wieczystym użytkownikiem tych nieruchomości ani zarządcą usytuowanych na nich obiektów budowlanych, jak też nie przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku wielorodzinnym na działce nr [...]. Odnośnie okoliczności mających uzasadniać interes prawny w przedmiotowym postępowaniu skarżący podawał wzajemnie sprzeczne dane. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wskazał, że przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu znajdującego się w budynku usytuowanym w sąsiedztwie spornego placu zabaw. Podniósł, że w lokalu tym zamieszkuje wraz z żoną od 43 lat i ze względu na własnościowy charakter jego prawa Spółdzielnia Mieszkaniowa nie ma prawa ingerować w jego "własność rzeczową". Dołączył też przydział lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku, w K. z dnia [...] grudnia 1989 r. (k. 35 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący podał z kolei, że powyższy lokal mieszkalny przekazał synowi Z. R. K., który jest właścicielem lokalu i jednocześnie współwłaścicielem działki nr [...] w [...] częściach. Do pisma tego skarżący dołączył kserokopię fragmentu aktu notarialnego (k. 27 akt administracyjnych). Fakt, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] oraz udział we współwłasności działki nr [...] nie przysługuje skarżącemu lecz jego synowi Z. R. K. znajduje potwierdzenie w dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleniach poczynionych na podstawie danych z ewidencji gruntów, budynków i lokali prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w O. L.. W aktach sprawy znajdują się także dwa upoważnienia udzielone przez Z. K. jego rodzicom: H. K. i R. K. do zarządzania i administrowania lokalem mieszkalnym nr [...] oraz do reprezentowania go przed Spółdzielnią Mieszkaniową Lokatorsko – Własnościową w O. L. i szeregiem wymienionych w upoważnieniach organów i instytucji. Pierwsze z opisanych pism nosi datę [...] lutego 2014 r. i wśród podmiotów, do reprezentowania przed którymi Z. K. upoważnia swoich rodziców, nie wymienia organów nadzoru budowlanego, zaś drugie zostało sporządzone [...] lipca 2017 r. i upoważnia H. K. i R. K. do reprezentowania Z. K. także przed "Nadzorem Budowlanym w O. L...." i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L., przy czym w odniesieniu do pisma z [...] lipca 2017 r. – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – skarżący złożył tylko jego egzemplarz zawierający kserokopię podpisu Z. K.. Potwierdzenie podpisu przez notariusza stanowi również tylko kserokopię. Kończąc tę część rozważań należy stwierdzić, że gdyby nawet hipotetycznie uznać, że wnosząc w dniu [...] maja 2017 r. podanie (podana na nim przez skarżącego data [...] czerwca 2017 r. jest oczywiście błędna) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. o wszczęcie postępowania w sprawie usytuowania przedmiotowego placu zabaw R. K. działał jako pełnomocnik swojego syna, to niewątpliwie - pomijając brak oryginalnego podpisu mocodawcy - w dniu wniesienia podania do organu nie dysponował on stosownym pełnomocnictwem, które upoważniałoby go do dokonania tej czynności w imieniu Z. K.. Ten zaś jako współwłaściciel działki nr [...] i właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym znajdującym się na tej działce w prawdzie legitymowałby się interesem prawnym upoważniającym go do żądania wszczęcia takiego postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego, jednakże ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, by przed wniesieniem podania o wszczęcie postępowania przez R. K. do organu pierwszej instancji Z. K. udzielił mu pełnomocnictwa do dokonania tej czynności w jego imieniu bądź też by w późniejszym czasie ją potwierdził. Nade wszystko zaś treść pisma skarżącego złożonego do organu w dniu [...] maja 2017 r. nie zawiera informacji, że działa on jako pełnomocnik swojego syna. Wręcz przeciwnie, pismo to R. K. podpisał z adnotacją: " W imieniu mieszkańców bloku 15" nie dołączając żadnego pełnomocnictwa ani nie wskazując interesu prawnego tych osób, jak też nie wymieniając ich z imienia i nazwiska. Jest oczywiste, że samo zamieszkiwanie w budynku nie dawało przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, stąd zbędne było żądanie przez organ dokładnego wskazania tych osób i przedstawienia udzielonego przez nie pełnomocnictwa dla skarżącego. Zasadnie zatem organy uznały, że wnioskodawcą w sprawie jest w istocie jedynie R. K., którego czynność ze względu na brak legitymacji procesowej nie mogła spowodować wszczęcia postępowania. Dlatego też zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, zaś organ drugiej instancji postanowienie to utrzymał w mocy. Ze względu na procesowy charakter wydanych w sprawie orzeczeń organów administracji zbędne jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów i wywodów skargi wskazujących na nieprawidłowości i uciążliwości związane z użytkowaniem przedmiotowego placu zabaw. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, wobec czego wniesiona przez R. K. skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).