III SA/Kr 1132/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Zachód M.M. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/415/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/415/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28 lutego 2022 r. orzekającej o odmowie przyznania A. S. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I. J. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia grudnia 2019 r. wynika, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2021 r., a niezdolność istniała na dzień 1 października 2019 r. W dniu 6 lipca 2021 r. skarżąca została wezwana do przedłożenia kserokopii świadectw pracy oraz aktu zgonu ojca W. J. Z orzeczenia z dnia 28 listopada 2018 r. wynika, że I. J. posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane do 31 listopada 2021 r. Z przeprowadzonego w dniu 10 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej wymaga opieki, którą sprawuje skarżąca. Polega ona na pomocy w czynnościach codziennych: kąpieli, ubieraniu, przygotowaniu posiłku, zakupach, jak również załatwianiu spraw urzędowych, kontaktach z lekarzami. Skarżąca pracowała do 2020 r., jednak z uwagi na epidemię SARS-Cov-2 nie przedłużono umowy. Skarżąca oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, synem i mężem. Pracowała na podstawie umowy o pracę od 21.01.2020 r. do 31.03.2020 r., a potem bez umowy do maja 2020 r. Skarżąca opiekuje się matką, robi zakupy, przygotowuje posiłki, pomaga matce w czynnościach codziennych- kąpieli, ubiorze, załatwieniu spraw urzędowych. Skarżąca wyjaśniła, że niezbędna jest całodobowa opieka nad matką, a umowa o pracę nie została z nią zawarta ze względu na epidemię COVID-19, nie było też możliwości przedłużenia pracy bez umowy. Decyzją z dnia 10 września 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 grudnia 2021 r. wynika, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2023 r. Z przeprowadzonego kolejnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka z matką, mężem i synem w domu stanowiącym własność matki skarżącej. Matka skarżącej trzy razy w tygodniu chodzi na zajęcia do Placówki dla osób starszych w R. Matka skarżącej porusza się przy pomocy laski. Podczas wywiadu matka skarżącej była na zajęciach w Placówce dla osób starszych w R. Matka skarżącej pozostaje w stałym leczeniu z powodu bezsenności, dolegliwości bólowych, choroby płuc, choroby nadciśnieniowej, cukrzycy insulinozależnej, miażdżycy, nietrzymania moczu, zwyrodnienia stawów oraz żylaków kończyn, zwyrodnienia kręgosłupa. W dniu 1 lutego 2022 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że zrezygnowała z pracy około roku temu, kiedy to stan zdrowia matki skarżącej się pogorszył, od tej pory skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką. Skarżąca pomaga matce w załatwianiu spraw urzędowych, kontaktach z lekarzem, robi zakupy, przygotowuje posiłki, pierze, sprząta, pilnuje regularnego zażywania leków. Skarżąca wskazała, że sporadycznie uzyskuje pomoc od syna i męża w opiece nad matką. Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, ponieważ niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miało związku z opieką nad matką, tylko pandemią i wprowadzonymi ograniczeniami. Organ zwrócił uwagę, że z przeprowadzonego wywiadu uzupełniającego wynika, że skarżąca nie sprawuje stałej opieki nad matką, a zatem ma możliwość podjęcia zatrudnienia choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie ma wpływu na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką oraz związku przyczynowego pomiędzy niepozostawaniem w zatrudnieniu przez skarżącą a pogarszającym się stanem zdrowia matki skarżącej, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji o braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad matką, Skarżąca podejmowała zatrudnienie po uzyskaniu przez matkę orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji, a umowa o pracę nie została z nią przedłużona ze względu na epidemię COVID-19, a nie opiekę nad matką. Ponadto ustalony w toku postępowania zakres opieki, nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Organ zwrócił uwagę, że matka skarżącej trzy razy w tygodniu uczęszcza na zajęcia dla osób starszych, a zatem nie sposób przyjąć aby stan zdrowia matki był tego rodzaju, aby wymagała ona stałej opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek istnieje; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy w rozumieniu przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz, że skarżąca opiekuje się matką. Niesporny jest stan zdrowia matki skarżącej ustalony w oparciu o oświadczenia skarżącej i treść wywiadu środowiskowego, a także zakres opieki nad matką sprawowanej przez skarżącą. Niesporną okolicznością jest również, że skarżąca utraciła pracę z powodu epidemii COVID-19 oraz fakt uczęszczania matki skarżącej na zajęcia poza domem trzy razy w tygodniu. W ocenie Sądu prawidłowo ustaliły organy I i II instancji, że pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z oświadczeń skarżącej wynika, że nie przedłużono z nią umowy ze względu na epidemię COVID-19 w 2020 r. Zasadnie zatem przyjęły organy, że przyczyną pozostawania skarżącej bez zatrudnienia nie jest opieka nad matką, lecz brak przedłużenia umowy przez pracodawcę. Co więcej, zasadnie wskazały organy, że skarżąca podejmowała zatrudnienie już po wydaniu orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji matki skarżącej. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Zdaniem Sądu zakres opieki sprawowanej przez skarżącą – polegający na pomocy matce w załatwianiu spraw urzędowych, kontaktach z lekarzem, robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, praniu, sprzątaniu, pilnowaniu regularnego zażywania leków, nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Trzeba bowiem podkreślić, że czynności te polegają głownie na prowadzeniu gospodarstwa domowego i mogą być wykonywane zarówno przed pracą, jak i po pracy. Z okoliczności sprawy wynika ponadto, że podjęcie zatrudnienia przez skarżącą nie miałoby negatywnego wpływu na opiekę, jakiej obecnie wymaga matka skarżącej. Dodatkowo, matka skarżącej trzy razy w tygodniu uczestniczy w zajęciach poza domem, co uzasadnia twierdzenie, że stan zdrowia matki nie wymaga stałej obecności skarżącej. Dodatkowo, zdaniem Sądu okoliczność ta potwierdza, że skarżąca może podjąć zatrudnienie, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Sąd nie podziela podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Wskazać również należy, że w świetle art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, w interesie społecznym jest przestrzeganie obowiązującego porządku prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r., III SA/Kr 589/22, CBOSA), skoro zatem w sprawie nie zostały spełnione określone w art. 17 u.ś.r. przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, niedopuszczalne było inne rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem się na zasadę ochrony interesu obywateli. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.