I GSK 420/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko- Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 350/17 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Zarząd Województwa Podkarpackiego z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 3 i zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz I. K. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 350/17 w wyniku skargi [...] uchylił decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia i zobowiązania do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł pobranej na podstawie umowy i dofinansowania projektu ze środków EFRR oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne. Zasądził od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącego [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia 24 stycznia 2017r. nr RPPK.IZ.UMWPK_-O0499/14/02: 1) odkreślił kwotę przypadającą do zwrotu od w wysokości [...]zł w tym [...]zł ze środków EFRR oraz [...]zł ze środków Budżetu Państwa jako środki przeznaczone na realizacje programów finansowanych ze środków europejskich, wykorzystane przez [...] z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w związku z realizacją projektu pod nazwą "Realizacja usług mechaniki samochodowej w [...] szansą na rozwój Firmy [...] na podstawie umowy na dofinansowanie nr [...] z dnia [...] września 2010r. 2) zobowiązał [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] do zwrotu kwoty wskazanej w ust. 1 wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia wypłaty środków tj. od dnia [...] grudnia 2010r. tj. dla kwoty: a) [...]zł od dnia zatwierdzenia wniosku o płatność końcową, b) [...]zł od dnia obciążenia rachunku bankowego beneficjenta, 3) określił sposób zwrotu kwoty wskazanej w punkcie 2a poprzez pomniejszenie płatności końcowej na rzecz beneficjenta opiewającej na kwotę [...]zł oraz kwoty wskazanej w punkcie 2b poprzez zwrot środków na rachunek bankowy instytucji zarządzającej. Zarząd Województwa Podkarpackiego wydając decyzję ustalił, że z Panem [...] prowadzącym działalność gospodarczą została zawarta umowa w dniu [...] września 2010r. o dofinansowanie projektu: "Realizacja usług mechaniki samochodowej w [...] szansą na rozwój [...]", której wydatki kwalifikowane wynosił [...]zł a kwota dofinansowania ze środków EFFR i budżetu Państwa wynosiła [...]zł. Projekt przewidywał rozbudowę istniejącego budynku garażowego w celu stworzenia warsztatu samochodowego oraz zakup urządzeń niezbędnych do świadczenia usług diagnostycznych i naprawy. Na podstawie tej umowy przekazano beneficjentowi dofinasowanie na łączną kwotę [...]zł. Po zakończeniu realizacji projektu beneficjent złożył wniosek o płatność końcową w związku z czym została przeprowadzona kontrola na miejscu na zakończenie realizacji projektu. W trakcie przeprowadzonej kontroli w dniach [...] i [...] grudnia 2011r. zbadano dokumentację wyboru wykonawców oraz wyciągi bankowe potwierdzające zapłatę za faktury przedstawione do refundacji. W trakcie tej kontroli ustalono, że beneficjent w ramach umowy z dnia [...] sierpnia 2009r. z [...] na rozbudowę budynku garażowego na kwotę [...]zł zapłacił gotówką łączną kwotę [...]zł za faktury o numerach [...] z dnia [...] września 2009r., [...] z dnia [...] października 2009r., [...] z dnia [...] listopada 2009r. i [...] z dnia [...] listopada 2009r. wystawione przez tę Firmę. Wydatki kwalifikowane udokumentowane tymi fakturami wynosiły łącznie [...]zł. W dniu [...] maja 2012r. IZ RPO WP przekazała beneficjentowi informację pokontrolną zawierającą te ustalenia. [...] maja 2012r. beneficjent wniósł zastrzeżenia i uwagi do informacji oraz propozycje działań naprawczych, które miały polegać na zwrocie przez wykonawcę robót budowlanych zakwestionowanych płatności i jednoczesnym dokonaniu ponownej zapłaty za pośrednictwem rachunku bankowego. W dniu [...] sierpnia 2012r. Instytucja Zarządzająca wyraziła zgodę na dokonanie takich czynności i czynności te zostały wykonane. Pomimo wyrażenia zgody, w związku ze stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego [...] marca 2013r. Instytucja Zarządzająca przesłała Beneficjentowi kolejną informację pokontrolną, w której ostatecznie nie uznała przeprowadzonych przez Beneficjenta działań naprawczych. Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2013r. przekazano Beneficjentowi zalecenia pokontrolne, w których poinformowano, że wydatki w kwocie [...]zł (w tym kwota dofinansowania w wysokości [...]zł) stanowią wydatki niekwalifikowane i zalecono zwrot tych środków. W piśmie z [...] lipca 2013r. Beneficjent nie zgodził się z wezwaniem do dobrowolnego zwrotu kwoty powołując się na zaakceptowanie przez Instytucję Zarządzającą "postępowania naprawczego". Wobec stanowiska beneficjenta pismem z dnia [...] marca 2014r. został on wezwany do zwrotu środków w kwocie [...]zł z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków. Zarząd Województwa Podkarpackiego uznał, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym w okresie dokonywania przez beneficjenta płatności gotówkowych, który stanowi, że dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy w każdym przypadku gdy stroną transakcji jest inny przedsiębiorca a wartość transakcji bez względu wynikających z niej płatności przekracza równowartość 15.000 EURO. W świetle tego przepisu płatności na rzecz firmy [...] powinny zostać dokonane za pośrednictwem rachunku bankowego a więc dokonanie ich w formie gotówkowej stanowiło naruszenie obowiązujących przepisów prawa oraz podręcznika kwalifikowania wydatków. IZRPOWP uznała, że wyrażenie zgody na "program naprawczy" nie może uchylać obowiązku wynikającego z art. 207 ustawy o finansach publicznych nakazującego dochodzenie zwrotu środków przyznanych wcześniej na realizację środków finansowanych z udziałem środków europejskich w przypadku stwierdzenia, że zostały one wykorzystane z naruszeniem procedur, gdyż konieczność zwrotu dofinansowania wynika z pierwotnego niewłaściwego zachowania beneficjenta. Organ wskazał, że odpowiedzialność finansowa z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizacje programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym a więc niezależnym od kwestii zawinienia beneficjenta. W ocenie organu dla kwalifikacji nieprawidłowości nie ma znaczenia kwota nieprawidłowości i etap realizacji projektu, na którym została ona wykryta ale sam fakt jej zaistnienia. Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2017 roku. Zarząd Województwa Podkarpackiego rozpatrując ponownie sprawę stanął na stanowisku, że zaistniała nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Wskazał w tym zakresie, że [...] dokonał zapłaty za faktury przedstawione mu przez kontrahenta w sposób gotówkowy, a to z naruszeniem przepisów prawa krajowego. Taki sposób dokonania zapłaty spowodował, że wydatki poniesione w tym zakresie przez beneficjenta były wydatkami niekwalifikowanymi. Refundacja wydatków niekwalifikowanych w ocenie organu jest wydatkowaniem środków unijnych, które nie powinny zostać poniesione. Tak samo zagrożenie refundacją takich wydatków jest zagrożeniem dla budżetu Unii. Z tych względów Zarząd uznał, że zaistniała nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzania 1083/2006. Ponadto Zarząd uznał, że wyrażenie zgody na zaproponowane przez beneficjenta działania naprawcze nie uchyla obowiązku odzyskiwania środków w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych. Konieczność zwrotu dofinansowania wynika z pierwotnego, niewłaściwego zachowania beneficjenta. W wyniku rozpoznania skargi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 350/17 w wyniku skargi [...] uchylił decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia i zobowiązania do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł pobranej na podstawie umowy i dofinansowania projektu ze środków EFRR oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne. Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Uznał, że prowadząc postępowanie po raz kolejny, organ naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2017 poz.1369 z zm. ) dalej p.p.s.a. nie stosując się do wytycznych udzielonych przez Sądy administracyjne orzekające w sprawie, jak także bezpodstawnie stwierdził – na etapie określania kwoty do zwrotu, że w sprawie w tym czasie istniała nieprawidłowość o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. Sąd I instancji podkreślił, że rozważania odnośnie aktualnie złożonej skargi należy rozpocząć od rekapitulacji stanowiska zajętego przez WSA w Rzeszowie i NSA przy okazji poprzednio rozpoznawanej skargi na poprzednia decyzje Zarządu ojewództwa Podkarpackiego. WSA w Rzeszowie ( wyrok z dnia 2 grudnia 2014 r. I SA/Rz 911/14) rozpatrywał skargę beneficjenta na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną Zarządu Województwa Podkarpackiego określającą kwotę do zwrotu [...] w wysokości [...] zł ( kwota tożsama z kwotą określoną aktualnie ). Uchylając decyzję zaskarżoną oraz decyzję wydaną w I instancji Sąd skoncentrował się na dwóch zagadnieniach , które w jego ocenie naruszały prawo materialne. Po pierwsze mianowicie wyraził pogląd, że każdorazowo wydając decyzję o zwrocie kwoty dofinansowania , obojętnie czy odbywa się to poprzez nałożenie korekty o której mowa w art. 98 Rozporządzenia 1083/2006 czy też w ramach określenia kwoty do zwrotu na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych , to każdorazowo organ aby skutecznie nałożyć konsekwencje finansowe na beneficjenta w postaci zwrotu całości lub części dofinansowania musi wykazać, że w sprawie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. Brak wykazania przesłanek określonych w tym przepisie powoduje niemożność określenia kwoty do zwrotu lub nałożenia korekty finansowej. Po drugie Sąd I instancji wskazał na szczególne okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie, gdzie doszło do wykrycia przez organ naruszającego przepis art.22 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej uiszczenia należności za wykonane roboty, jednakże organ przed podpisaniem umowy i przelaniem części dofinansowania wyraził zgodę na przeprowadzanie swoistego postępowania naprawczego poprzez ponowne zapłacenie tych kwot , tym razem za pośrednictwem rachunku bankowego. Sąd zaznaczył, że specjalnie w tym celu zmieniono datę zakończenia finansowego całej inwestycji na dzień 19 września 2012 r. NSA oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku w pełni zaakceptował poglądy prawne i zapatrywanie sądu I instancji co do dalszego toku postępowania (wyrok z dnia 27.09.2016 r. sygn. akt II GSK 562/15 ). NSA w pełni zaaprobował pogląd prawny wyrażony przez WSA w Rzeszowie wskazując, że każdorazowo w sytuacji nałożenia obowiązku zwrotu całości lub części dofinansowania organ administracji jest zobowiązany do wykazania, że w trakcie postępowania związanego z uzyskaniem dofinansowania z EFRR doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006, a więc zaistniała realna lub chociażby tylko potencjalna szkoda w budżecie Unii Europejskiej na skutek sfinansowania nieuzasadnionego wydatku. Jak wskazał Sąd I instancji sądy obu instancji nakazały zatem organowi uwzględnić okoliczność ,że w sprawie wystąpił fakt związany z jego udziałem w sprawie , gdy wyraził on zgodę na konwalidację dokonanej pierwotnie w sposób gotówkowy płatności , co też skarżący uczynił. Fakt ten musi zostać uwzględniony przy ocenie zasadności określenia kwoty do zwrotu. Jednocześnie ten fakt musi być uwzględniony na korzyść skarżącego – tylko w takim bowiem przypadku zrealizowane będą wytyczne i zalecenia wydane przez oba Sądy. Sąd I instancji uznał, że działanie skarżącego [...] polegające na ponownym dokonaniu płatności za wykonane usługi było działaniem uprawnionym i skutecznym prawnie. Wskazał, że organ dokonujący kontroli i realizujący płatności na takie działanie wyraził zgodę i późniejsza zmiana stanowiska tego organu na skutek wymiany poglądów z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego nie może pozbawiać beneficjenta prawa do uznania, że czynność ta skutecznie konwalidowała pierwotną, błędną ( wbrew przepisom zrealizowaną ) płatność. Takie rozumienie skuteczności i ważności tej czynności w pełni będzie realizowało zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności określoną w art. 7 kpa zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli, w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej czy też, w końcu, zawartą w art.9 kpa zasadę należytego i wyczerpującego informowania obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki. Sądy obu instancji przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy uznały, że określenie kwoty do zwrotu , wbrew uprzedniemu wyrażeniu zgody na następcze uregulowanie tej płatności narusza te zasady. Opierając się na tych zasadach Sąd stanął na stanowisku, że skarżący [...] we współdziałaniu z organem – Instytucją Zarządzającą – za jej zgodą dokonał konwalidacji pierwotnie błędnego uiszczenia należności za wykonane prace przez firmę [...]. Działanie to było skuteczne, a zatem w chwili obecnej, ( a także przy poprzednim wydawaniu decyzji ) nie istniała nieprawidłowość o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. W chwili wydawania decyzji określającej zwrot środków płatność była zrealizowana w sposób prawidłowy, za pośrednictwem rachunku bankowego. Płatność w tym momencie była w pełni transparentna i , jak zapewnia Wnioskodawca, a organ tego nie podważa uiszczono wszelkie należności publicznoprawne. W takich okolicznościach , zrealizowanie programu naprawczego, jak wskazywały to Sądy poprzednio rozpoznające sprawę musi być uwzględnione, przy czym uwzględnienie tego faktu oznaczać musi wydanie rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego. W chwili wydawania decyzji przez Zarząd Województwa Podkarpackiego (zarówno w I jak i II instancji ) nie istniała podstawa do zwrotu środków, gdyż pierwotna nieprawidłowość została za zgodą tego właśnie organu skutecznie wyeliminowana. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że wyeliminowanie nieprawidłowości mających charakter usuwalny, nie pozostawiających żadnych negatywnych następstw dla budżetu Unii po ich likwidacji jest dopuszczalne, zwłaszcza za zgoda Instytucji Zarządzającej. Z tych względów Sąd uchylił obie decyzje Zarządu Województwa Podkarpackiego uznając , że naruszają one prawo materialne ( art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 – w chwili orzekania nieprawidłowość nie istniała ), jak też prawo procesowe – art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Kwota kosztów tych została jednak błędnie określona . Powinny one wynosić [...] złotych. Składają się na nie [...] złotych tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego - §2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r w sprawie opłat za czynności adwokackie (sąd błędnie przyjął [...] zł), kwota wpisu sądowego [...] oraz kwota [...] złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarga kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd i zaskarżając wyrok w całości domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 p.p.s.a zarzucił : 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 roku (sygn. akt: II GSK 562/15) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2014 roku (sygn. akt: I SA/Rz 911/14) polegającą na błędnym przyjęciu, że ww. wyroki, nakazując wzięcie pod uwagę w ponownym postępowaniu okoliczności wyrażenia zgody przez IZ RPO WP na tzw. "program naprawczy", przesądziły o niewystąpieniu w niniejszej sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepis ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/19992 (rozporządzenie 1083/2006) podczas, gdy ww. wyroki wskazywały jedynie na konieczność zamieszczenia w decyzji, wydawanej w ponownym postępowaniu administracyjnym, rozważań na temat nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż jej wystąpienie jest konieczną przesłanka zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku (u.f.p.) biorąc pod rozwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy w szczególności zaś, że Instytucja Zarządzająca wyraziła zgodę na tzw. "program naprawczy", a następnie ją wycofała oraz, że odpowiedzialność Beneficjenta w reżimie finansów publicznych ma charakter obiektywny; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że wyrażenie zgody przez Instytucję Zarządzającą na tzw. "program naprawczy" mogło konwalidować pierwotnie nieprawidłowe zachowanie Beneficjenta polegające na zapłacie środków finansowych w formie gotówkowej, a nie za pośrednictwem rachunku bankowego, wbrew art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej podczas, gdy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przewiduje odpowiedzialność obiektywną Beneficjenta za wykorzystanie środków niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p., a zatem jego pierwotnie nieprawidłowe zachowanie nie może zostać uzdrowione przez następcze działania Instytucji Zarządzającej lub samego Beneficjenta; a w konsekwencji: 3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 145 § 3 p.s.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego i uznanie, że organ administracyjny naruszył prawo materialne tj. art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz prawo procesowe tj. art. 153 p.s.a. w sytuacji, gdy Instytucja Zarządzająca nie naruszyła ww. przepisów, zaś wydane decyzji w pełni odpowiadają prawu. Skarżący kasacyjnie wskazał jednocześnie, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 200 p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (rozporządzenie) poprzez błędne zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie [...] zł, zamiast w wysokości [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej punktu 3 wyroku, w pozostałym zakresie nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Na gruncie art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (2). Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzut naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że są one nie zasadne, a taka ich ocena skutkuje na tożsamą ocenę zarzutów w zakresie naruszenie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a którego naruszenia, zdaniem skarżącego kasacyjnie miał się dopuścić Sąd I instancji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kwestia rozstrzygana w niniejszym postepowaniu była już przedmiotem oceny zarówno WSA ( wyrok z dnia 2 grudnia 2014 roku, sygn. akt I SA/Rz 911/14) jak i NSA ( wyrok z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II GSK 562/15). W wyroku w sprawie I SA/Rz 911/14 Sąd uchylając zaskarżone decyzje stwierdził, że wydając decyzję o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, organ zobowiązany jest ustalić przesłanki, o których mowa w art.207 ust. 1 u.f.p. Jednakże możliwość zastosowania tych regulacji może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy opisane tam naruszenia mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu unijnej definicji. W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca na etapie wydawania decyzji w trybie art.207 ust. 1 u.f.p. nie wykazała, żeby Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art.2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Wskazał jednocześnie, że podzielić należy twierdzenie strony skarżącej, że obowiązek zwrotu środków nie może być oderwany od stwierdzonej nieprawidłowości, lecz należy wykazać, że naruszenie przepisu spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu, dokonując oceny zaskarżonych decyzji należy mieć na uwadze specyficzne okoliczności rozpoznawanej sprawy. Kwestionowane transakcje gotówkowe miały miejsce przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, zanim Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania warunków tej umowy, jak też wymienionych w niej przepisów prawa krajowego i wspólnotowego oraz zasad kwalifikowalności wydatków. Wniosek o płatność obejmujący te transakcje został pozytywnie zweryfikowany i zrealizowany. Po stwierdzeniu nieprawidłowości w trakcie kontroli na zakończenie projektu Instytucja Zarządzająca wyraziła zgodę na wdrożenie programu naprawczego, którego realizacja miała spowodować uznanie przedmiotowych wydatków za kwalifikowalne (pismo z dnia 31 sierpnia 2012r), w związku z czym zawarto aneks do umowy o dofinansowanie, którym zmieniono datę zakończenia finansowego realizacji projektu na dzień 19 września 2012r. Jednakże, mimo że Beneficjent zrealizował w wyznaczonym terminie program naprawczy i płatności zostały dokonane za pośrednictwem rachunku bankowego w okresie kwalifikowalności wydatków, Instytucja Zarządzająca cofnęła zgodę, powołując się najpierw na "nowe okoliczności" tj. stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, a następnie na błąd lub omyłkę Instytucji Zarządzającej. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe wydatki gotówkowe zostały zaakceptowane i zrefundowane, a następnie z okoliczności tej organ wyprowadził niekorzystne dla Beneficjenta skutki uznając, że skoro wydatki zostały poświadczone przez Instytucję Zarządzającą, to działania naprawcze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu, powyższe działania Instytucji Zarządzającej naruszają zasady postępowania administracyjnego wynikające z art.7, art. 8 i art.9 k.p.a. Organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie, a nie wprowadzać Beneficjenta w błąd i narażać go na dodatkowe koszty. Chociaż opisane wyżej okoliczności miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego w trybie k.p.a., to zdaniem Sądu powinny być one uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o zwrocie środków, bowiem to ustalenia poczynione przed wszczęciem postępowania administracyjnego stały się podstawą wydania decyzji o zwrocie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 562/15 akceptując stanowisko Sądu I instancji stwierdził, że zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w tej sprawie na ocenę legalności zaskarżonej decyzji winna wpłynąć ocena całokształtu stanu faktycznego sprawy. Na ten stan faktyczny składały się m.in. działania organu administracyjnego polegające na wyrażeniu zgody na program naprawczy dla Beneficjenta oraz zaakceptowaniu i zrefundowaniu wydatków poniesionych przez Beneficjenta zgodnie z w/w programem naprawczym, a następnie zakwestionowanie tak poniesionych wydatków. Trafnie uznał Sąd I instancji, że te działania organu należało uznać za naruszające przepisy postępowania administracyjnego, pomimo że nastąpiły przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, gdyż stanowiły one element stanu faktycznego, który spowodował wszczęcie niniejszego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji zobowiązującej do zwrotu. Całokształt tych okoliczności faktycznych, w tym również fakt, że Beneficjent dokonał akceptowanej pierwotnie przez organ korekty poprzez dokonanie płatności przelewem, winien być uwzględniony w ponownie prowadzonym postępowaniu i wzięty pod uwagę przy ustalaniu, czy w tej sprawie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji kierując się nakazem wynikającym z treści art.153 p.p.s.a. prawidłowo stwierdził, że [...] we współdziałaniu z organem – Instytucją Zarządzającą – za jej zgodą dokonał konwalidacji pierwotnie błędnego uiszczenia należności za wykonane prace przez firmę Piotra Grębowca. Działanie to było skuteczne, a zatem w chwili obecnej, ( a także przy poprzednim wydawaniu decyzji ) nie istniała nieprawidłowość o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. W chwili wydawania decyzji określającej zwrot środków płatność była zrealizowana w sposób prawidłowy, za pośrednictwem rachunku bankowego. Płatność w tym momencie była w pełni transparentna i , jak zapewnia Wnioskodawca, a Organ tego nie podważa uiszczono wszelkie należności publicznoprawne. W takich okolicznościach , zrealizowanie programu naprawczego, jak wskazywały to Sądy poprzednio rozpoznające sprawę musi być uwzględnione, przy czym uwzględnienie tego faktu oznaczać musi wydanie rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że w chwili wydawania decyzji przez Zarząd Województwa Podkarpackiego (zarówno w I jak i II instancji ) nie istniała podstawa do zwrotu środków, gdyż pierwotna nieprawidłowość została za zgodą tego właśnie organu skutecznie wyeliminowana. Wyeliminowanie nieprawidłowości mających charakter usuwalny, nie pozostawiających żadnych negatywnych następstw dla budżetu Unii po ich likwidacji jest dopuszczalne , zwłaszcza za zgoda Instytucji Zarządzającej. Tym samym zarzuty zawarte w pkt.1-3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w części odnoszącej się do pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut dotyczący zawartego w pkt 3 zaskarżonego wyroku postanowienia w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji naruszył art. 200 p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (rozporządzenie) poprzez błędne zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 4 800 zł, zamiast w wysokości 3 600 zł. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i orzekł o kosztach postępowania sądowego. Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, tylko w zakresie punktu 3 wyroku, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.