IV SAB/Wr 249/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Skarżący C. K. w dniu [...] wywiódł skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 czerwca 2020 roku o udostępnienie informacji publicznej, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie art 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust 1 w związku z art. 1 ust. 1, art 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu podał, że wymienionym wnioskiem wystąpił do organu o udostępnienie wszystkich dokumentów, potwierdzających rozliczenie dofinansowania podmiotów korzystających z gminnych środków finansowych w 2019 roku wraz z załącznikami. Organ gminy, mimo terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, zobowiązującego go do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, tego terminu nie dotrzymał. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy termin ten minął 9 lipca 2020 roku. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu złożonego wniosku. Skarżący nie otrzymał zarówno wnioskowanej informacji publicznej, jak i pisma, które wskazywałoby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji (zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy). Następnie wsparł swoje twierdzenia i zarzuty tezami z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 29 października 2007 roku {sygn. akt II SAB/Wa85/07). Przywołał, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź przez odmowę udostępnienia, a więc wydanie decyzji odmownej, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne. W niniejszym postępowaniu organ nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań. To prowadzi do przyjęcia, że dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, gdyż organ nie uczynił zadość mojemu żądaniu wskazanemu we wniosku. Nie wydał też stosownej decyzji z e wskazaniem podstaw i przyczyn odmowy. W konsekwencji pozostał w bezczynności. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi jako pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych oraz jako niedopuszczalnej. W ocenie organu wniosek z dnia 25.06.2020 roku nie został sporządzony w sposób precyzyjny, bowiem organ powziął wątpliwość co należy rozumieć poprzez wnioskowanie o udostępnienie "wszystkich dokumentów potwierdzających rozliczenie dofinansowania podmiotów korzystających z gminnych środków finansowych w 2019 roku wraz z załącznikami". W związku z powyższym, najpierw pismem z dnia 09.07.2020 r. a następnie pismem z dnia 17.07.2020 r., wezwano wnioskodawcę do sprecyzowania swojego wniosku. Drugie wezwanie skierowano do skarżącego w dniu 17.07.2020 r., doręczono w dniu 20.07.2020 r. Zatem termin do uzupełnienia wniosku upłynął bezskutecznie w dniu 27.07.2020 roku. Organ przytoczył na poparcie swego stanowiska wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07.04.2016 r., I SAB/Po 3/16, wskazujący na konieczność wyjaśnienia intencji wnioskodawcy o informację publiczną i że dopiero po upływie zakreślonego terminu i wyjaśnieniu przez wnioskodawcę niejasności można uznać bezczynność organu oraz wyrok tegoż WSA z dnia 22 czerwca 2016 r., akt IV SAB/Po 24/16, gdzie stwierdzono że przepis prawa nie określa treści wniosku o informację publiczną, niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W konsekwencji zdaniem organu, wezwanie do sprecyzowania wniosku było działaniem niezbędnym, ponieważ dopiero po ustaleniu i sprecyzowaniu przedmiotowego wniosku, możliwe było dokonanie oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, czy stanowi ona informację o charakterze prostym czy przetworzonym, a także czy możliwe jest udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę wobec środków technicznych posiadanych przez organ oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. W zależności od dokonanej oceny, możliwe byłoby udostępnienie żądanych informacji lub odmowa ich udostępnienia. Z tego względu, wezwanie do sprecyzowania wniosku w przedmiotowej sprawie należało uznać za działanie konieczne, a skarga na bezczynność w tym przedmiocie powinna zostać uznana za bezzasadną. Ponadto, w ocenie organu w przypadku, gdy żądanie wniosku obejmowałoby informację o charakterze przetworzonym (np. informację obejmującą jedynie określoną część sprawozdania finansowego, określone dane - ich tylko część) możliwe byłoby dokonanie oceny, czy uzyskanie przetworzonej informacji publicznej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Z tej przyczyny organ wzywał skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia 25.06.2020 roku. Jak dalej argumentował organ, skarżący powołał się na treść art. 61 Konstytucji jak również wniosek zawierał bardzo lakoniczne dane w zakresie wnioskowanych informacji, dlatego też konieczne stało się wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku (por. art. 63 § 3 k.p.a.). W tej mierze organ przytoczył wyrok kolejny, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., I OSK 475/18, gdzie stwierdzono, iż gdy choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art 64 § 2 k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Organ administracji publicznej nie może ustalać treści wniosku - ma ewidentne prawo do wystosowania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 KPA co wynika m. in z wyroku NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygnatura akt: I OSK 1701/16. Mając na uwadze powyższe, w przekonaniu organu, skarga z dnia 13 lipca 2020 roku jawi się jako bezzasadna i niedopuszczalna bowiem skarżący do dnia 12.08.2020 roku tj. do dnia składania niniejszej odpowiedzi na skargę nie uzupełnił braku formalnego wniosku z dnia 25.06.2020 r. zaś termin wyznaczony skarżącemu upłynął po wezwaniu skierowanym w dniu 9 lipca 2020 r. a następnie po kolejnym wezwaniu z dnia 27 lipca 2020 r. Ponadto ustawa z dnia z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) w art. 15zzs ust. 1 i 10 sprzeciwia się orzeczeniu bezczynności organu w okresie epidemii COVID, który nadal obowiązuje na terenie Rzeczpospolitej Polskiej co prowadzi do utrudnień w działaniu urzędów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W sytuacji zaś nieuwzględnienia skargi, sad skargę oddala na mocy art. 151 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w związku z nieudzieleniem informacji publicznej, wobec czego zastosowanie znajdują uregulowania zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1330; zwanej także poniżej "u.d.i.p."). Złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Ustawa ta wprowadza bowiem dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wniosku o udostępnienie takiej informacji. W pierwszej kolejności powinny one ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a jeśli tak, rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki jej udostępnienia. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. Gdy zaś żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publiczny lub też organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), to podmiot winien poinformować o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma. Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2 art. 13 u.d.i.p.). Termin określony w art. 13 ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13, adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. W powyższym kontekście organ zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ewentualnie organ mógł powiadomić stronę o powodach opóźnienia i wyznaczyć nowy termin do załatwienia sprawy. Po myśli bowiem art. 13 ustęp 2 ustawy - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 13 ust. 2 wyrażenie "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie" jest pojęciem niedookreślonym wobec czego może dotyczyć różnych stanów faktycznych, które w świetle obiektywnie istniejących przesłanek w danej sprawie uniemożliwiają organowi właściwe i z zachowaniem ustawowego terminu 14 dni załatwienie wniosku, w szczególności, gdy rozpatrzenie wniosku wymaga podjęcia dalszych czynności przez organ celem niewadliwego rozpoznania wniosku. Dotyczy to sytuacji, gdy wniosek zawiera braki, przykładowo - nie zawiera podpisu wnioskodawcy, treść żądania nie została jasno sformułowana i budzi wątpliwości organu co istoty oraz zakresu żądania wnioskodawcy lub właściwej klasyfikacji prawnej co do charakteru informacji publicznej (prosta czy przetworzona). Wówczas obowiązkiem organu jest stosowne powiadomienie oraz wezwanie wnioskodawcy i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, z tym że dokonanie tych czynności powinno nastąpić w przepisanym ustawą terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy może nastąpić kilkakrotnie, jeżeli wymagają tego okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie może jednak dojść do przekroczenia terminu ostatecznego dla załatwienia sprawy, jaki określono w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – czyli rozpatrzenie wniosku bez względu na sposób zakończenia postępowania w tej materii musi nastąpić w czasie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podanie uzasadnionych powodów przedłużenia terminu realizacji wniosku uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Jak wynika z analizy nadesłanych akt administracyjnych, organ otrzymał wniosek skarżącego w dniu 25 czerwca 2020 r. Sąd uznaje za usprawiedliwioną argumentację organu, że formuła żądania nasuwała wątpliwości o jakie konkretnie dokumenty skarżącemu chodzi i czy nie zajdzie potrzeba uznania informacji publicznej za mającą charakter przetworzony. Tym samym za zasadne należy uznać wystosowanie przez organ wezwania do skarżącego w dniu 9 lipca 2020 r. o doprecyzowanie wniosku i wskazanie jakich dokładnie dokumentów udostępnienia się domaga. Zarazem organ wyznaczył skarżącemu termin 7 dni od daty otrzymania wezwania i podał, że po skonkretyzowaniu wniosku stosowna informacja publiczna zostanie udzielona. Trzeba podkreślić, że ta prawidłowa czynność organu została podjęta w obowiązującym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, czyli w terminie o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem już 13 lipca 2020 r. skarżący wywiódł skargę do WSA we Wrocławiu na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej. Podjął bowiem niezbędne kroki do prawidłowego działania w sprawie z zachowaniem terminu 14 dni, a nadto był uprawniony do zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p.,a przy tym nie doszło do przekroczenia terminu ostatecznego 2 miesięcy – na dzień złożenia skargi. Jakkolwiek badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu sprawy na dzień orzekania, to bezsprzecznie stan bezczynności musi istnieć już w dacie wniesienia skargi. Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu znajduje aprobatę w doktrynie oraz orzecznictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – z dnia 22 marca 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 41/16, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 853/17, uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego - z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, oraz z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19). W tym stanie rzeczy, skoro organ nie dopuścił się bezczynności, skarga podlegała oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.