II SA/Łd 649/20

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze sprzeciwu Y. M. G. i J. N. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw. ał UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta Ł. oraz J.N.G. i Y.M.G., uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] r., nr [...] orzekającą: 1. o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3, wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł.-Ś. z [...] r., znak: [...], pod rozbudowę ulicy A od ulicy B do ulicy C, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej jako działka nr 537 o pow. 0,0133 ha, położonej w obrębie [...] m. Ł. i działka nr 28/2 o pow. 0,0538 ha, położonej w obrębie [...] m. Ł. na rzecz: – J.N.G. w udziale wynoszącym 1/2 części nieruchomości, – Y.M.G. w udziale wynoszącym 1/2 części nieruchomości; 2. o zwrocie na rzecz Gminy Miasta Ł. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie 213806,26 zł, powiększonego o kwotę 9399,00 zł; łączna kwota zwaloryzowanego odszkodowania wynosi 223205,26 zł; 3. zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania: – J.N.G., obywatela Izraela, w udziale wynoszącym 1/2 część odszkodowania, tj. kwoty 111602,63 zł; – Y.M.G., obywatela Izraela, w udziale wynoszącym 1/2 część odszkodowania tj. kwoty 111602,63 zł. Jednocześnie organ II instancji orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskami z 27 maja 1997 r. oraz z 14 stycznia 1999 r. H. G. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3. Oba wymienione wyżej wnioski pozostawione zostały bez rozpoznania. Podaniem z 2 października 2000 r. H.G. ponownie wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. Śródmieścia w Ł. z [...] r., sygn. akt [...], spadek po [...] w zakresie nieruchomości położonych w Polsce nabyli J.N.G. oraz Y.M.G. po połowie. Postanowieniem z [...] października 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do prowadzenia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3, oznaczonej jako działki nr 28/2 o pow. 0,0538 ha i nr 537 o pow. 0,0133 ha. W piśmie z 18 grudnia 2014 r. J.N.G. oraz Y.M.G. podtrzymali złożony przez H.G. wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej: "u.g.n." – oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], uchylił orzeczenie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 187/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody [...]. Decyzją z [...] r., nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 6 u.g.n. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania. Jak wyjaśnił organ I instancji, przedmiotowy teren został wywłaszczony pod rozbudowę ulicy A w Ł.. W ocenie Starosty [...] ww. inwestycja nie została zrealizowana. Z pisma Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z 5 maja 2015 r. wynikało, że działka nr 537 w obrębie [...], oznaczona symbolem dr, położona jest w pasie drogowym ulicy A. Jednak nie potwierdzały tego dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Zgodnie z protokołem z oględzin, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wzdłuż ulicy od strony C urządzona była rabata o szerokości ok. 160 cm z krzewami berberysu. Zdaniem organu I instancji, w świetle art. 4 pkt 22 ustawy z 21 marca 1985 roku (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z ze zm.) – powoływanej jako: "u.d.p." – nie można było uznać, że rabata z krzewów rosnąca na działce przylegającej do ulicy A stanowiła pas zieleni przydrożnej. Organ I instancji wskazał, że zwrot nieruchomości lub jej części wiąże się ze zwrotem na rzecz jej właściciela odszkodowania ustalonego w decyzji. Ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie podlegało waloryzacji na podstawie art. 227 u.g.n. przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Poprzedniej właścicielce przyznano odszkodowanie w wysokości 494514,00 zł. Zwaloryzowana kwota odszkodowania wyniosła 213806,25 zł. Organ prowadzący postępowanie powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia aktualnej wartości nieruchomości oraz wartości nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia oraz według stanu na dzień zwrotu nieruchomości. Biegły określił wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia na kwotę 1518958 zł, a aktualną wartość nieruchomości na kwotę 1528357 zł. Wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu jest równa aktualnej wartości i wyniosła 1528357 zł. Wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu wzrosła o kwotę 9399,00 zł. Stosownie do wyżej cytowanego przepisu zwaloryzowane odszkodowanie wynoszące 213806,26 zł należało powiększyć o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości według jej stanu z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu, to jest o kwotę 9399,00 zł. Wobec powyższego kwota zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi powiększonego o kwotę równą różnicy wartości według jej stanu z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu wyniosła 223 205,26 zł. Od decyzji organu I instancji odwołania w terminie złożone zostały przez Prezydenta Miasta Ł. oraz J.N.G. i Y.M.G.. Prezydent Miasta Ł. podniósł, że działka oznaczona obecnie numerem 537 leży w pasie drogowym ulicy A, która stanowi drogę publiczną, co potwierdził Zarząd Dróg i Transportu w Ł. w pismach z 6 lutego 2015 r. oraz 21 stycznia 2016 r. Na nieruchomości urządzona jest rabata o szerokości 160 cm z krzewami berberysu, która stanowi zieleń przydrożną. Powyższe uniemożliwia zwrot ww. działki. J.N.G. i Y.M.G. wskazali na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji "bez sprawdzenia, braku działań przez organ I instancji i w konsekwencji braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w szczególności ustalenia, że nie zostało wypłacone poprzedniczce prawnej wnioskodawców odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oraz na podstawie jakich okoliczności zostały w sprawie udowodnione i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że kwota 223205,26 zł stanowi zwaloryzowane odszkodowanie". Ich zdaniem doszło również do naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie art. 5 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. w podstawie prawnej decyzji, co uniemożliwiło stronie zweryfikowanie ustalenia prawidłowości zwaloryzowanego odszkodowania. Zdaniem skarżących decyzja jest niezgodna z art. 227 w związku z art. 140 u.g.n. poprzez błędne wyliczenie zwaloryzowanego odszkodowania, a także z art. 8 i 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak możliwości zweryfikowania, kontroli zaskarżonego orzeczenia, brak podania szczegółowego, precyzyjnego oraz zrozumiałego sposobu wyliczenia odszkodowania. Odwołujący się zakwestionowali również prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazując na naruszenie art. 130 ust. 2 u.g.n. i błędne ustalenie wartości nieruchomości przez biegłą. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł.-Ś. z [...] r., nr [...], wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 3, oznaczoną jako działka nr 28 o pow. 673 m2. Jako właścicielka ww. gruntu wymieniona została H.G.. W uzasadnieniu orzeczenia zostało wskazane, iż nieruchomość jest niezbędna pod rozbudowę ulicy A od ul. B do ul. C. Z wniosku Zarządu Dróg i Mostów m. Ł. z 23 listopada 1976 r. o wywłaszczenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3 wynika, że teren ten zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Urzędu Miasta Ł. Wydział Gospodarki Przestrzennej z [...] lutego 1974 r. znajdował się w całości w granicach lokalizacji przebudowy ul. A na odcinku od ul. B do ul. C. Organ II instancji podkreślił, że w decyzji z [...] stycznia 2018 r. wskazał na konieczność ustalenia przez organ I instancji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak również ustalenia czy część terenu oznaczona obecnie jako działka nr 537 stanowi drogę publiczną. Analiza dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji po wydaniu ww. orzeczenia organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że nie zostało przeprowadzone przez Starostę żadne dodatkowe postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Aktualne pozostają zatem wskazania co do konieczności wyjaśnienia, czy znajdujące się na spornym terenie sieci infrastruktury technicznej oraz parking nie są lub w przeszłości nie były związane z funkcjonowaniem ulicy A. Dalej Wojewoda zaznaczył, że z dokumentacji sprawy wynika, że dawna działka nr 28 obecnie stanowi działkę nr 28/2 o pow. 0,0538 ha i działkę nr 537 o pow. 0,0133 ha. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działka nr 28/2 stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp, zaś działka nr 537 stanowi drogi, oznaczone symbolem - dr. W dokumentacji sprawy znajdują się dokumenty przekazane przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł., które obrazują przebieg granicy pasa drogowego ulicy A, zgodnie z którymi działka nr 537 znajduje się w granicach pasa drogowego. W ocenie organu odwoławczego, że działka nr 537 stanowi drogę publiczną. Negując zajęcie ww. terenu pod pas drogowy ulicy A Starosta [...] nie przedstawił na to żadnych dowodów. Dowodu takiego nie stanowi decyzja Wojewody [...] z [...] października 1992 r., nr [...]. Z pism Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z 5 maja 2015 r. wynika, iż przebudowa ulicy A zakończona została w 2015 r., decyzja Wojewody z 1992 r. nie może zatem stanowić dowodu na to, iż w chwili obecnej działka nr 537 nie leży w pasie drogowym ulicy A. Dokonana w tym zakresie ocena organu I instancji stała się zatem dowolną, w omawianej sprawie przekroczone zostały granice swobodnej oceny dowodów, co prowadzi do naruszenia art. 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jeżeli organ I instancji miał wątpliwości odnośnie zajęcia spornej działki pod drogę z uwagi na to, że w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie jej część posiada drogowe przeznaczenie, powinien uzyskać dodatkowe wyjaśnienia zarządcy drogi, dotyczące takiego przebiegu pasa drogowego. Mógł zwrócić się również do ww. podmiotu o dokładne wyjaśnienie, jakie elementy zagospodarowania ww. terenu związane są z funkcjonowaniem drogi. Wojewoda podkreślił następnie, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby dokonał on samodzielnych ustaleń obecnego stanu zagospodarowania przedmiotowych działek, a powołuje się w tym zakresie na opis stanu nieruchomości przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego, co narusza ww. przepis. Nie jest przy tym zrozumiałe stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym nie można uznać rabaty z krzewów na działce przylegającej do ulicy A za pas zieleni przydrożnej. Organ II instancji zaznaczył, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Jest to niezwykle istotne z uwagi na ustanowiony w art. 2a u.d.p. zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, co w konsekwencji oznacza brak możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom. Wojewoda wskazał dalej, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została wywłaszczona za odszkodowaniem. Jak wynika wprost z art. 136 ust. 3 u.g.n. warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W związku z zarzutami odwołania spadkobierców byłego właściciela organ odwoławczy zaznaczył, że ustalona w decyzji wywłaszczeniowej kwota odszkodowania została wpłacona do depozytu sądowego, co jest równoznaczne ze spełnieniem świadczenia przyznanego na rzecz [...]. Stosowne dokumenty, potwierdzające powyższe, znajdują się w materiale dowodowym sprawy. Zwrot nieruchomości połączony jest zatem z obowiązkiem zwrotu przez wnioskodawców kwoty waloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia. Koniecznym elementem decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości jest zatem rozstrzygnięcie o zwrocie przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że 22 czerwca 2019 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego A.D. W ww. dokumencie biegła wskazała, że w dniu wywłaszczenia miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z 28 marca 1977 r., w treści tekstowej przewidywał dla spornej nieruchomości funkcję podstawową usługowo-mieszkaniową oraz uzupełniającą przemysłową. Z kolei we wcześniejszym swoim operacie z 15 czerwca 2016 r. biegła wskazywała na drogowe przeznaczenie dawnej działki nr 28, które wynikało z decyzji o lokalizacji szczegółowej [...] Nr [...] z [...] maja 1966 r. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia wymaga zatem dodatkowych ustaleń ze strony organu. Z treści operatu z 2019 r. wynika, że dla wyliczenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia biegła przeanalizowała rynek określony jako rynek nieruchomości gruntowych zabudowanych kamienicami, których stan techniczny wymaga przeprowadzenia generalnego remontu lub uzasadnia ich wyburzenie, będących przedmiotem prawa własności. Jak zostało wskazane, jedną z cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomość na tak określonym rynku jest otoczenie. Pamiętać trzeba, iż przy wycenie nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia, oceniając cechę otoczenie należy wziąć pod uwagę otoczenie historyczne z daty wywłaszczenia. Biegła oceniła zaś otoczenie nieruchomości, jakie istnieje obecnie. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że dla wyliczenia wartości nieruchomości według stanu z dnia zwrotu autorka operatu przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, przeznaczonych pod zabudowę wielofunkcyjną. Podkreślić należy, iż przeznaczenie nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i według stanu z dnia zwrotu musi być takie samo, co wynika wprost z art. 140 ust. 4 u.g.n. Tymczasem w przedmiotowym operacie nie są one tożsame, co dyskwalifikuje opinię jako dowód w sprawie. Ponadto z operatu wynika, że przy wyliczaniu wartości według stanu z dnia zwrotu biegła uwzględniła zmiany, jakie nastąpiły w otoczeniu nieruchomości, o czym świadczy przyjęcie oraz charakterystyka cech rynkowych "otoczenie" oraz "potencjał inwestycyjny". W ocenie Wojewody nieprawidłowe było również wyliczenie aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości, całkowicie zostało bowiem pominięte przez biegłą przeznaczenie części gruntu w obowiązującym planie miejscowym pod drogę publiczną. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z 11 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. położonej w rejonie alei D i ulic: Zachodniej, F, G, C, A, H, I i J przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 11.03 MW/U/Ks (przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy parkingowej) oraz 11.08/KDZ+T (przeznaczenie podstawowe: tereny dróg publicznych - ulice z torowiskiem tramwajowym). W ocenie organu II instancji wymienione wyżej zastrzeżenia co do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.D. operatu szacunkowego oraz dostrzeżone przez Wojewodę [...] nieprawidłowości jednoznacznie przesądzają, że dokument ten nie może zostać dopuszczony jako dowód na określenie aktualnej wartości nieruchomości oraz jej wartości według stanu z dnia wywłaszczenia i zwrotu. Opinia jest sprzeczna z art. 140 ust. 4 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stwierdzone błędy nie mogły być uzupełnione w ramach przeprowadzonego przed organem II instancji postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Wojewody wymienione nieprawidłowości muszą zostać wyeliminowane w drodze sporządzenia przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego całkowicie nowego dokumentu dotyczącego szacowania nieruchomości. Z tego też powodu nie wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. aktualności operatu szacunkowego. Organ II instancji wskazał również, że obowiązkiem organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości było również ustalenie zwaloryzowanego odszkodowania. Sposób wyliczenia zwaloryzowanej kwoty winien być szczegółowo opisany w uzasadnieniu decyzji. W orzeczeniu Starosty [...] zabrakło przedstawienia powyższej kwestii, co słusznie podniósł pełnomocnik wnioskodawców. Z decyzji tej wynika, iż organ I instancji w zakresie dokonanej waloryzacji oparł się na piśmie z Urzędu Statystycznego w Ł. Waloryzacja jest zaś obowiązkiem starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, co wprost wynika z art. 142 ust. 1 u.g.n. Powyższe stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że w niniejszym postępowaniu zostały naruszone przez Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu II instancji zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co pozwoli na dokonanie oceny, czy możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe braki nie mogły być uzupełnione w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia, wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] sprzeciw do sądu administracyjnego wnieśli Y.M.G., obecnie G. oraz J.N.G., zarzucając niniejszej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik tego postępowania, a to art. 151a w związku z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powoływanej jako: "p.p.s.a." – poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji przez organ II instancji, jako naruszający art. 138 § 2 k.p.a., bowiem to orzeczenie w sposób nieuzasadniony przekazuje sprawę skarżących do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, przynajmniej w zakresie zarzutów skarżącego oraz w całości wobec działki 28/2; 2. naruszenie art. 107 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do zarzutów skarżących, a przede wszystkim z informacji zgromadzonych z akt sprawy organ odwoławczy był w stanie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, przynajmniej w części co do działki nr 28/2 a nawet w całości. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja jest niezasadna, krzywdząca wnioskodawców, a w konsekwencji co najmniej opatrzona uchybieniem co do kwestii braku spornych kwestii, co do przesłanek zwrotu wywłaszczonej działki o numerze 28/2. Organ II instancji mógł w oparciu o art. 136 k.p.a. uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu w zakresie części zgormadzonego materiału dowodowego. Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie odnosiłoby się tylko częściowo do kwestii ustalenia prawidłowego wyliczenia odszkodowania oraz kwestii spornych, czyli czy działka nr 537 w całości lub części stanowi pas drogowy. Z materiałów zgormadzonych w aktach sprawy jasno wynika że działka nr 537 nie stanowi pasa ruchu drogowego, znajduje się tam rabata kwiatowa, która nie stanowi zieleni przydrożnej. Skarżący zaznaczyli, ze przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe toczy się od ponad 20 lat. Organ II instancji winien dbając o interesy wnioskodawców dążyć do wyjaśnienia kwestii spornych w sposób zdecydowany i szybki. Czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Już w roku 2001 r. w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego organ I instancji wskazał, iż spełnione są przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzednika prawnego wnioskodawców. Nieruchomość do chwili obecnej nie jest zabudowana drogą. Nieruchomość nie jest w ogóle zabudowana i nie posiada ogrodzenia. Wzdłuż ulicy jest usytuowana rabata kwiatowa. Od strony C nieruchomości w chwili obecnej, dopiero po zakończeniu remontu ulicy A jest usytuowany parking. Zgodnie ze sposobem korzystania z działki są to tereny zurbanizowane - tereny niezamieszkałe. Część tej nieruchomości jest utwardzona płytami prefabrykowanymi ażurowymi, a pozostała część jest nieutwardzona. Nieruchomość zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 8 września 2010 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego dla całości obszaru miasta Ł. ul A, to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i terenu zabudowy usługowej - 11.01.MW/U, a nie drogi. W tak ustalonym stanie faktycznym przedmiotowa nieruchomość słusznie ustalona została przez organ I instancji jako nieruchomość zbędna i winno się ją zwrócić wnioskodawcom. Zdaniem skarżących wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie znów do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia art. 138§ 2 k.p.a. Organ II instancji jest organem mającym obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę i ma stosowne kompetencje dowodowe w tym zakresie. Organ I instancji nie miał na względzie interesów skarżących bowiem nie dążył do zakończenia przedmiotowej sprawy merytorycznie, jego działania cechowało całkowite pomijanie wytycznych organu II instancji (poprzednie wytyczne organu), aby li tylko przedłużać wręcz w nieskończoność przedmiotową sprawę. Według skarżących organ II instancji nie wskazał w sposób zdecydowany i wystarczający, iż w sprawie nie poczyniono wystarczających ustaleń, do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, według skarżących organ ma li tylko odmienny pogląd na zgromadzony materiał dowodowy i inaczej go ocenia, a konieczny do ustalenia zakres sprawy nie ma charakteru istotnego wpływu na jego rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących wydanie decyzji kasatoryjnej wpływa w sposób istotny na naruszenie ich interesów. W tym stanie rzeczy oraz mając na względzie, że wszystkie przesłanki merytoryczne do zwrotu niniejszej nieruchomości w przedmiotowej sprawie występują, organ II instancji winien przeprowadzić uzupełniająco postępowanie dowodowe i wydać decyzje merytoryczną. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw jest bezzasadny. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji została zawarta w przepisach art. 64a-64e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z kolei zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podkreślić przy tym należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu, sprowadzający się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasatoryjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z [...] r., nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego w sposób pełny i niebudzący wątpliwości, co świadczy o tym, iż rozpoznanie sprawy przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem reguł postępowania wyjaśniającego określonych przepisami k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona do sądu decyzja nie jest pierwszą decyzją kasatoryjną wydaną w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], uchylono na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. We wskazanej powyżej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] wskazano, że Starosta [...] nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie pozwalało, w ocenie organu odwoławczego na stwierdzenie, czy wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia. Między innymi organ II instancji wskazał między innymi, że: – Starosta [...] nie podjął czynności mających na celu wykazanie, czy na terenie objętym postępowaniem podjęto działania, które zakwalifikować można jako realizację celu wywłaszczenia, określonego jako rozbudowa ulicy A; w szczególności nie zostało wyjaśnione, czy znajdujące się na spornym terenie sieci infrastruktury technicznej nie są lub w przeszłości nie były związane z funkcjonowaniem ulicy A; – nie wyjaśniono kwestii funkcjonowania na spornej nieruchomości parkingu; zdaniem organu odwoławczego szczegółowych ustaleń wymagało, czy taki sposób zagospodarowania nieruchomości uznać można za element drogi publicznej; – nie wyjaśniono, czy działka nr 537 stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.); zdaniem organu II instancji powyższa kwestia ma istotne znaczenie dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, drogi publiczne wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się bowiem własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że sprzeciw od powyższej decyzji kasatoryjnej został oddalony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 187/18, co oznacza, że Sąd podzielił pogląd Wojewody [...] co do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności wskazanych w powyższej decyzji organu II instancji z [...] stycznia 2018 r. Żadne dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, pomimo wskazanych w tym zakresie zaleceń organu odwoławczego, co zostało zresztą zaakcentowane w samym sprzeciwie. Skoro zatem stan faktyczny sprawy nadal nie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, a jednocześnie zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykracza poza ramy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., to, już choćby z tej przyczyny, zaskarżoną do sądu decyzję Wojewody [...] z [...] r. należało uznać za prawidłową. Po drugie, zdaniem Sądu, sporządzony 22 czerwca 2019 r. na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy budzi uzasadnione wątpliwości. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy dla wyliczenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia biegła przeanalizowała rynek określony jako rynek nieruchomości gruntowych zabudowanych kamienicami, których stan techniczny wymaga przeprowadzenia generalnego remontu lub uzasadnia ich wyburzenie, będących przedmiotem prawa własności. Jedną z cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomość na tak określonym rynku jest otoczenie. Rację należy zatem przyznać organowi odwoławczemu, że dokonując wyceny nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia, należy wziąć pod uwagę otoczenie panujące w dacie wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 140 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Z kolei art. 4 pkt 17 u.g.n. stanowi, że przez stan nieruchomości należy rozumieć: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Tymczasem, jak wynika z operatu, określając stan wycenianej nieruchomości z daty wywłaszczenia biegła oceniła otoczenie, jakie istnieje obecnie. Ponadto w sporządzonym operacie przeznaczenie nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i według stanu z dnia zwrotu nie jest tożsame. Autorka operatu, przy wyliczaniu wartości nieruchomości według stanu z dnia zwrotu uwzględniła także zmiany, jakie nastąpiły w otoczeniu nieruchomości, o czym świadczy przyjęcie oraz charakterystyka cech rynkowych "otoczenie" oraz "potencjał inwestycyjny". Takie działanie jest niezgodne z treścią przepisu art. 140 ust. 4 zdanie 3 u.g.n. W tym miejscu wskazać należy, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonego operatu. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Jeżeli jednak wady operatu są na tyle istotne, że nie może on być wykorzystany w postępowaniu jako dowód, organ winien rozważyć konieczność sporządzenia nowej opinii. Takie stanowisko zajął organ II instancji w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, a orzekający w niniejszej sprawie Sąd stanowisko to podziela. Stwierdzone błędy nie mogły być uzupełnione w ramach przeprowadzonego przed organem odwoławczym dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w trybie art. 136 k.p.a. Stwierdzone nieprawidłowości powinny zostać wyeliminowane w drodze sporządzenia przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego nowego dokumentu dotyczącego wyceny spornej nieruchomości. Nadto wskazać wypada, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżących zarzucił, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości została wyliczona błędnie, wręcz dowolnie. W ocenie pełnomocnika skarżących błędne i zupełnie dowolne było również przyjęcie nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę majątkowego. Pełnomocnik skarżących wskazał w odwołaniu, że operat został sporządzony w sposób nieobiektywny, nierzetelny, co sprawia, że jest niewiarygodny. To oznacza, że wskazana w zaskarżonej decyzji konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodna jest w istocie z żądaniem pełnomocnika skarżących ponownego oszacowania wartości spornej nieruchomości. Kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością przekazania sprawy przez organ odwoławczy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jest fakt, że w decyzji Starosty [...] z [...] r., nr [...], brak jest szczegółowego sposobu wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzedniej właścicielce. Organ I instancji oparł się w tej kwestii wyłącznie na piśmie Urzędu Statystycznego w Ł. z 26 listopada 2019 r. Natomiast, jak podkreślił organ odwoławczy, waloryzacja jest obowiązkiem starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, co wprost wynika z art. 142 ust. 1 u.g.n. Zarzuty co do sposobu waloryzacji podnosił także pełnomocnik skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. miało miejsce w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie mogły być uzupełnione w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż mogłoby to prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. dc