II OSK 3720/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2579/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. nr 1276/18 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2579/18, oddalił skargę P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r., nr 1276/18, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 20 lipca 2018 r., nr 107/2018, wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą P. S. dokonanie całkowitej rozbiórki wiaty (wymiary obiektu: 5,5 m szerokości, 13,6 m długości, 2,2 m wysokości w okapie i 3 m wysokości w kalenicy; powierzchnia - 74,8 m²), usytuowanej na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w O., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył P. S., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie "obu decyzji organów administracyjnych poprzedzających zaskarżony wyrok w całości oraz przekazanie sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do ponownego rozpatrzenia", jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu nie uchylił zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 13 września 2018 r., nr 1276/18, a także poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 20 lipca 2018 r., nr 107/2018, pomimo tego, że organy administracyjne w toku prowadzonego postępowania naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez to, że nie rozpoznały w sposób prawidłowy sprawy, uchylając się od dokonania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności poprzez: a) zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków zgłoszonych przez P. S. w jego pisemnym oświadczeniu z dnia 16 czerwca 2017 r. oraz dalszym wniosku dowodowym, którzy uczestniczyli w budowie spornej wiaty i którzy mogli posiadać wiedzę co do okoliczności mających istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania, tj. przede wszystkim daty wzniesienia spornej budowli; b) uproszczoną ocenę zebranego, niepełnego materiału dowodowego sprowadzającego się do obdarzenia wiarą zeznań świadków wnioskowanych przez B. P., tj. B. P., P. J. i M. S. i oparcie na tych dowodach ustalenia co do daty powstania spornej wiaty, w sytuacji, gdy żaden ze świadków, na których organy oparły swe ustalenia, nie znał daty powstania spornej wiaty, a nadto wszyscy świadkowie są członkami rodziny lub znajomymi B. P., przez co pozostają zainteresowani co do wyniku sprawy, w sposób, który nakazuje ich zeznania oceniać z dystansem i szczególną ostrożnością, zaś dodatkowo świadek B. P. w toku przesłuchania stwierdzał, że nie zna daty powstania wiaty, który to fakt organ zignorował; c) bezpodstawną odmowę uwzględnienia jako wiarygodne zeznań P. S. oraz świadka W. R. w oparciu jedynie o ustalenie, że zeznania tych osób są sprzeczne z zeznaniami świadków obdarzonych przez organy wiarą, w sytuacji, gdy ocena dowodów powinna opierać się na wskazaniu konkretnych rzeczowych kryteriów, jakimi kierował się organ przyznając wiarę określonej grupie dowodów, a odmawiając innej; d) oparcie ustaleń na materiale dowodowym w postaci zdjęć lotniczych działki, który ze względu na swoją słabą jakość uniemożliwiał poczynienie ustaleń w sprawie w zakresie daty wzniesienia wiaty i jej wielkości; 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr.bud., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny skutkowałby zasadnością stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.; b) art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że sporna wiata podlega rozbiórce wskutek nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów umożliwiających legalizację budowy, w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie znajdował zastosowania w sprawie; c) art. 103 ust. 2 Pr.bud., polegające na jego błędnym niezastosowaniu, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią tego przepisu, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny powinien doprowadzić organy administracyjne do wniosku, że budowa spornej wiaty została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a zatem powołany wyżej przepis znajduje zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Pismami procesowymi z dnia 20 września 2022 r. i 31 października 2022 r. B. P. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci: a) kopii opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] pod sygnaturą akt I C 430/87, celem wykazania, że działka użytkowana przez P. S. była zabudowana jedynie budynkiem mieszkalnym, co najmniej do roku 1988 r.; b) kopii korespondencji Sądu Rejonowego w [...], I Wydział Cywilny z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I Ns 177/21 KS do P. G., "mojego pełnomocnika", która zawiera opinię biegłego z zakresu fotogrametrii D. D. z dnia 14 września 2022 r., celem wykazania, że w granicy między "moją" działką, a działką P. S. nie mogło być żadnych budynków typu wiata, czy budynek gospodarczy, ani nawet ogrodzenia przed rokiem 2005. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu zawartego w punkcie 1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie daty powstania spornej wiaty, albowiem warunkowało ono zastosowanie określonego reżimu prawnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. lub 1994 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i został właściwie oceniony. Zauważyć należy, co nie powinno być kwestionowane, że oświadczenia (zeznania) świadków i stron postępowania były rozbieżne co do daty realizacji wiaty. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego oparły swoje ustalenia na zdjęciach lotniczych, znajdujących się w aktach sprawy, które wraz z oświadczeniami świadków (B. P., P. J., B. P., M. S.), pozwalały na przyjęcie, że przedmiotowa wiata powstała po 1 stycznia 1995 r. Pomimo słabej jakości niektórych zdjęć, można ustalić, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że w 1997 r. obiekt nie istniał, natomiast na zdjęciu z 2001 r. widoczna jest część obiektu (ale o dużo mniejszych wymiarach), a zdjęcie z roku 2005 r. przedstawia obecny stan wiaty. Materiały te pozwalają ocenić jak na przestrzeni lat zmieniała się zabudowa na działce objętej postępowaniem. Dokumentacja lotnicza nie stoi w sprzeczności z oświadczeniami złożonymi przez P. J., B. P. i M. S. w pismach z dnia 6 lipca 2018 r. i podczas przesłuchań w dniu 11 września 2017 r., według których wiata nie istniała w 2003 r. Tak też oświadczyła B. P.. Wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, nie można przyjąć, że oświadczenia złożone przez B. P. były rozbieżne. Oświadczenie zawarte w protokole z przesłuchania z dnia 11 września 2017 r., że "nie pamiętam daty wybudowania wiaty. Nie wiem kto był inwestorem budowy wiaty", nie wyklucza jego oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 6 lipca 2017 r., że "w dniu 25 maja 2003 r. (...) nie było na tej działce ogrodzenia, ani też innych budynków na granicy działek 3/1 i 4 obręb 201". Można za to podać w wątpliwość oświadczenie skarżącego P. S., który w piśmie z dnia 16 czerwca 2017 r. wskazał, że "w roku 1985 zacząłem budowę wiaty (...). Trwało to do 1987 roku, w pracach tych pomagał mi R. W. (...) oraz mój syn", a podczas przesłuchania w dniu 11 września 2017 r., że "ok. 1983-85 wybudował wiatę sam, sposobem gospodarczym z synem, pracownikami". Prawidłowo organ nadzoru budowlanego uznał, że za wiarygodne należało przyjąć oświadczenia świadków, poparte zdjęciami lotniczymi, które pozwalają na stwierdzenie, że obiekt powstał po dniu 1 stycznia 1995 r. i że zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że materiał dowodowy był niewystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia i że zachodziła konieczność przesłuchania także R. W. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jego przesłuchanie nic istotnego do sprawy by nie wniosło, gdyż nie podważyłoby wniosków wypływających z załączonego do akt materiału zdjęciowego, popartego oświadczeniami innych podmiotów. Ponadto, jeżeli skarżący stał na stanowisku, że konieczne było przesłuchanie R. W. powinien nie czekać na inicjatywę organu, lecz załączyć jego oświadczenie do akt sprawy, które byłoby ew. podstawą do dalszych czynności organu. Podobnie należy ocenić zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania B. L. i W. Ł., których oświadczenia znajdują się w aktach sprawy. Słusznie autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ administracji państwowej, dysponując sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Jeżeli spośród dwóch twierdzeń jedno jest prawdziwe, a drugie fałszywe, należy dokonać stosownego wyboru, wskazując kryteria, jakimi kierował się organ uznając daną okoliczność za udowodnioną. Niewątpliwie tak w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego uczynił, przyjmując za wiarygodne oświadczenia tych świadków, które są w korelacji ze zdjęciami lotniczymi. Na marginesie, skarżący kasacyjnie nie zanegował skutecznie, w drodze zażalenia, a następnie ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, stanowiska PINB zawartego w postanowieniu z dnia 24 listopada 2017 r., nr 176/17, w zakresie ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu, a tym samym zastosowanego w sprawie reżimu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ustalony przez organy i oceniony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy nie został podważony, na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkt 2a), b), c) środka zaskarżenia). Zauważyć należy, że ich celem było wyłącznie zakwestionowanie zasadności stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych uczestniczki postępowania, albowiem stwierdził, że ich uwzględnienie nie odpowiada ustawowej przesłance dopuszczalności przeprowadzenia dowodu. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.