V SA/Wa 1269/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z [...] stycznia 2020 r. nr [...] UZASADNIENIE Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (zwanego dalej: "Dyrektorem Izby") z dnia [...] czerwca 2020 r. o numerze [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Dyrektor II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie (zwany dalej: "Dyrektorem ZUS") wystawił w dniu [...] lipca 2019 r. tytuły wykonawcze obejmujące zaległości J.W.(zwanego dalej: "Skarżącym") z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres czerwca 2012 r. do lutego 2014 r. Zawiadomieniami z dnia 2 lipca 2019 r. Dyrektor ZUS dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej stanowiącej wynagrodzenie Skarżącego z tytułu umowy zlecenia, należnej od zleceniodawcy P.Z. . Zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały przesłane Skarżącemu na adres: ul. O., [...] i wobec ich zwrotu z adnotacją "ZWROT – nie podjęto w terminie", zostały uznane za doręczone w trybie zastępczym w dniu 20 lipca 2019 r. Zawiadomienia o zajęciu zostały również przesłane P.Z.(dłużnikowi zajętej wierzytelności) i doręczone w dniu 5 lipca 2019 r. Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. P.Z.poinformował organ egzekucyjny, że Skarżący nie jest jego kontrahentem, zatem nie jest możliwe zajęcie wierzytelności, zaś pismem z dnia [...] września 2019 r. wskazał nadto, że z dniem 1 września 2019 r. umowa zlecenia ze Skarżącym została rozwiązana, natomiast ostatnie wynagrodzenie zostało wypłacone mu w dniu 31 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Skarżący wniósł zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego podnosząc, że dochodzone przez Dyrektora ZUS należności z tytułu składek za lata 2012 – 2014 uległy przedawnieniu, co sprawia, że postępowanie egzekucyjne winno zostać umorzone. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor ZUS uznał za uzasadniony zarzut przedawnienia w zakresie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] (w części dotyczącej należności za 10/2012), [...] z [...] lipca 2019 roku z uwagi na nieistnienie obowiązku zapłaty należności z tytułu składek za okres 06/2012-10/2012 na FUS, FUZ i FP i FGŚP. Jednocześnie organ za nieuzasadnione uznał zarzuty w zakresie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] , od [...] (w części dotyczącej należności za 11/2012-01/2013) do [...] , od [...] do [...] , od [...] do [...] z uwagi na istnienie obowiązku zapłaty należności z tytułu składek za okres 11/2012-02/2014 na FUS, FUZ i FP i FGŚP. Na skutek zażalenia Skarżącego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Dyrektor Izby uchylił postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [...] września 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że skoro Dyrektor ZUS uznał zarzuty Skarżącego za uzasadnione w części to powinien jednocześnie umorzyć postępowanie egzekucyjne w tym zakresie albo zastosować mniej uciążliwy środek egzekucyjny, czego nie dokonał. Ponowienie rozpatrując zarzuty Skarżącego z dnia 8 lipca 2019 r. Dyrektor ZUS wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r. o numerze [...] , którym uznał zarzut za zasadny w zakresie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2019 r. o numerach: [...] (w części dotyczącej należności za 10/2012), [...] , [...] (w części dotyczącej należności za 10/2012), [...] , [...] w części dotyczącej należności za 10/2012) z uwagi na nieistnienie obowiązku zapłaty należności z tytułu składek za okres 06/2012-10/2012 na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz umorzył postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. Jednocześnie uznał zarzut jako nieuzasadniony w zakresie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] , [...] (w części dotyczącej należności za 11/2012-01/2013), od [...] do [...] , [...] (w części dotyczącej należności za 11/2012-01/2013), od [...] do [...] , [...] (w części dotyczącej należności za 11/2012-01/2013), od [...] do [...] z uwagi na istnienie obowiązku zapłaty należności z tytułu składek za okres 11/2012-02/2014 na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w tym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu zarzutu organ podniósł, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm; zwanej dalej: "u.s.u.s."), należności na ubezpieczenia społeczne przedawniają się po upływie 5 lat licząc od dnia ich wymagalności. Natomiast w myśl art. 24 ust. 5f u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Następnie organ wskazał, że wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych – wszczął postępowania w sprawie określenia wysokości zadłużenia Skarżącego, o czym zawiadomił go pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. (doręczonym w trybie zastępczym w dniu 27 czerwca 2017 r.), po przeprowadzeniu którego wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzję stwierdzającą zadłużenie Skarżącego z tytułu składek za okres od czerwca 2012 r. do lutego 2014 r., która to decyzja uprawomocniła się w dniu 11 lutego 2019 r. Tym samym bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia 27 czerwca 2017 r. do dnia 11 lutego 2019 r. Kolejną zaś czynnością powodującą zawieszenie biegu przedawnienia – zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. – było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło w dniu 20 lipca 2019 r., tj. w dniu doręczenia Skarżącemu tytułów egzekucyjnych. W konsekwencji składki należne za okres od listopada 2012 r. do lutego 2014 r. nie uległy przedawnieniu wobec zawieszenia biegu 5-letniego okresu przedawnienia od dnia 27 czerwca 2017 r. do dnia 11 lutego 2019 r., a następnie od dnia 20 lipca 2019 r., co sprawia że w tym zakresie zarzut nie był uzasadniony. Jednocześnie organ zauważył, że korespondencja do Skarżącego była kierowana na właściwy adres: ul. [...] , [...], a wobec jej niepodjęcia została uznana za przesyłkę skutecznie doręczoną po dwukrotnym jej awizowaniu. Końcowo Dyrektor ZUS wskazał, że odwołanie Skarżącego z dnia [...] września 2019 r. od decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r., zostało w dniu 29 października 2019 r. przekazane przez Zakład do Sądu Okręgowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Dyrektor Izby utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r. w całości powielając stanowisko przedstawione w jego uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutu, że doręczenie Skarżącemu korespondencji pochodzącej od wierzyciela, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r., jak również tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2019 r. – było nieskuteczne, Dyrektor Izby zauważył, że przesyłki te zostały prawidłowo doręczone w trybie zastępczym, uregulowanym w przepisie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżący zarzucił nieuwzględnienie negatywnej przesłanki prowadzenia egzekucji, jaką jest przedawnienie należności z tytułu składek za okres od listopada 2012 r. do lutego 2014 r. Skarżący podniósł, że organ egzekucyjny nie doręczył mu skutecznie tytułów wykonawczych, bowiem adres, na który zostały one przesłane – ul. O. w Warszawie był adresem nieaktualnym. Zauważył, że pod tym adresem prowadził działalność gospodarczą, którą zakończył w lutym 2014 r., o czym poinformował organ rentowy, zaś po tej dacie wskazany adres nie był przez niego nigdzie zgłoszony. Skarżący zarzucił, że organ zastosował tryb zastępczy z art. 44 k.p.a., jednakże warunkiem skutecznego doręczenia przesyłki w tym trybie jest to, by adresat istotnie mieszkał pod adresem, na który następuje doręczenie. W konsekwencji powoduje to, że Dyrektor ZUS nie dokonał skutecznego zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wyegzekwowania należności z tytułu składek, a tym samym, że nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Spór w sprawie dotyczy skuteczności zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym, którego podstawą Skarżący uczynił przedawnienie obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od listopada 2012 r. do lutego 2014 r. Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia zarzutów), należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednocześnie w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei przepis art. 24 ust. 5f u.s.u.s. stanowi, że w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W realiach kontrolowanej sprawy najwcześniejsze sporne składki dotyczą miesiąca listopada 2012 r. i były wymagalne dnia 10 grudnia 2012 r. Przyjmując zatem regułę z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek za ten miesiąc uległyby przedawnieniu 10 grudnia 2017 r., zaś za kolejne miesiące po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Działające w sprawie organy uznały jednak, że sporne należności nie uległy przedawnieniu, bowiem bieg terminu przedawnienia został dwukrotnie przerwany: (1) po raz pierwszy w okresie od dnia 27 czerwca 2017 r., tj. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zadłużenia z tytułu składek, do dnia, w którym decyzja Zakładu z dnia [...] grudnia 2018 r. stała się prawomocna, co nastąpiło w dniu 11 lutego 2019 r. (zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s.), oraz (2) po raz drugi od dnia 20 lipca 2019 r., w którym doręczono Skarżącemu odpisy tytułów wykonawczych (zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Z kolei Skarżący podnosi w skardze, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie nastąpiło, bowiem nie można przyjąć, że skutecznie doręczono mu przesyłki zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organ rentowy, jak też w postępowaniu egzekucyjnym, skoro adres, na który były przesyłane nie był aktualny po wyrejestrowaniu przez niego działalności gospodarczej, co nastąpiło w lutym 2014 r., o czym zawiadomił organ rentowy. Sąd stwierdza, że tak zakreślony spór między stronami nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej z co najmniej dwóch względów: Po pierwsze w uzasadnieniach do wydanych w sprawie postanowień organy wskazały jedynie, że korespondencja do Skarżącego była kierowana na "właściwy" adres: ul. [...] , [...]. Twierdzenie to nie zostało jednak w żaden sposób rozwinięte, w szczególności Dyrektor ZUS – będący jednocześnie organem egzekucyjnym i reprezentując wierzyciela (Zakład) – nie wskazał w oparciu o jakie dokumenty przyjął, że adres ten był aktualny i właściwy do zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie określenia zadłużenia z tytułu składek, a następnie do doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., od którego zależy obliczenie daty jej uprawomocnienia. Wbrew stanowisku Dyrektora Izby, Dyrektor ZUS nie wyjaśnił w uzasadnieniu do postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r., że korespondencja była kierowana na adres wskazany przez Skarżącego "w dokumentach zgłoszeniowych". Jakkolwiek zgodzić należy się z Dyrektorem Izby, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do weryfikowania prawidłowości wydania i doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, to jednak w ocenie Sądu, z uwagi na brzmienie art. 24 ust. 5f u.s.u.s., organ egzekucyjny ma obwiązek ustalić, w jakim okresie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, a zatem: kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania oraz kiedy decyzja stała się prawomocna. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne w sytuacji, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (jak w przedmiotowej sprawie), a tym samym, gdy stanowisko wierzyciela nie jest wyrażane w odrębnym postanowieniu lecz winno być zawarte w postanowieniu rozpoznającym zarzuty. Po drugie zaś Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających stanowisko organu, że przyjęty adres, na który dokonywano doręczeń zastępczych był prawidłowy. W szczególności brak jest wskazanych przez Dyrektora Izby "dokumentów zgłoszeniowych", na podstawie których – zdaniem organu odwoławczego – ustalono adres Skarżącego. Brak jest również zawiadomienia z dnia 7 czerwca 2017 r. o wszczęciu przez organ rentowy postępowania w sprawie zadłużenia, jak również potwierdzenia, że obejmująca to zawiadomienie przesyłka była prawidłowo awizowana i zwrócona jako niepodjęta. Nie sposób się także doszukać wskazanego przez Skarżącego pisma, którym zawiadomił organ rentowy o wyrejestrowaniu działalności gospodarczej, bądź też informacji organu (choćby w odpowiedzi na skargę), że zgłoszenia takiego Skarżący nie dokonywał wobec wierzyciela. Nie wiadomo zatem, czy Zakład podjął czynności zmierzające do ustalenia prawidłowego w dacie wszczęcia postępowania adresu Skarżącego. Kwestii tych Sąd nie jest w stanie samodzielnie zweryfikować z uwagi na wskazany deficyt materiału dowodowego zgromadzonego w przekazanych mu aktach administracyjnych. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2374/11). Powyższe okoliczności w istocie uniemożliwiają kontrolę zaskarżonych postanowień. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie prezentuje bowiem pogląd, że przesłanką zastosowania skutku doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a. jest brak możliwości bezpośredniego doręczenia przesyłki adresatowi w miejscu jego zamieszkania lub pod adresem dla doręczeń w kraju, albo zastępczego doręczenia przez domownika, sąsiada lub dozorcę oraz pozostawienie powiadomienia o miejscu przechowania pisma w miejscu określonym w art. 44 § 2 k.p.a. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że niemożność doręczenia w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy jest spowodowana przejściowymi okolicznościami niezastania adresata przesyłki w miejscu właściwym do doręczeń, czyli w miejscu jego zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 22 października 2010 r. o sygn. akt II FSK 1071/09, że skuteczne doręczenie pisma na podstawie analogicznego z art. 44 k.p.a. – przepisu art. 150 Ordynacji podatkowej – jest uzależnione od zgodnej z prawem próby doręczenia pisma na zasadach określonych w art. 148 § 1 lub art. 149 Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności na prawidłowy adres osoby, do której pismo jest kierowane. Doręczenie powinno nastąpić w miejscu, gdzie adresat mieszka aktualnie, a nie w mieszkaniu, w którym mieszkał w przeszłości. Warunkiem zastosowania omawianej regulacji jest bowiem to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w inny sposób przewidziany w ustawie. Doręczenie w trybie zastępczym jest skuteczne, gdy miejsce zamieszkania adresata nie budzi wątpliwości (por. orzeczenie SN z dnia 22 marca 1995 r. o sygn. akt II CRN 4/95). Jest ono skuteczne, o ile uprzednie próby doręczenia – zgodnie z art. 148 § 1 lub art. 149 Ordynacji podatkowej – podjęto pod adresem, pod którym adresat faktycznie mieszka (por. P. Pietrasz, teza 2 Komentarza do art.150 O.p., w: C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Warto również przywołać pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2016 r. o sygn. akt I FSK 348/15, zgodnie z którym postanowienie o wszczęciu postępowania nie może być uznane za skutecznie doręczone w trybie zastępczym, gdy zostało ono skierowane na adres zamieszkania znany organowi z ewidencji podatników, lecz faktycznie nieaktualny, także gdy adresat uchybił obowiązkowi aktualizacji danych objętych zgłoszeniem identyfikacyjnym. Podsumowując, niewykazanie przez organ egzekucyjny (będący jednocześnie wierzycielem), że adres pod którym dokonywane były doręczenia w postępowaniu, o którym mowa w art. art. 24 ust. 5f u.s.u.s. był aktualnym adresem zamieszkania lub adresem do korespondencji Skarżącego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo zaznaczyć należy, że uchylenie wydanych w sprawie postanowień nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych i nie oznacza, że Sąd podzielił zarzuty skargi o nieskutecznym doręczaniu Skarżącemu korespondencji na adres: ul. O., [...]. Kwestia ta stanie się przedmiotem oceny organu egzekucyjnego, który rozpoznając ponownie zarzuty z dnia 8 lipca 2019 r. będzie obowiązany uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i zbadać, czy doręczenia były dokonywane pod aktualnym adresem zamieszkania (korespondencji) Skarżącego oraz przedstawić dokumenty, które by to potwierdzały, a dopiero wówczas ocenić czy bieg terminu przedawnienia został przerwany na podstawie art. 24 ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.