I OSK 818/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 939/20 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. oddalił skargę T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta P. decyzją z [...] stycznia 2020 r. (sprostowaną postanowieniem z [...] stycznia 2020 r.), działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej: "ustawa z dnia 13 października 1998 r."), art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz .U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n."), ustalił na rzecz T. M. (dalej: "skarżący") wysokość odszkodowania w kwocie 3 032,- zł., za przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. pod gminną drogę publiczną - ul. P. nieruchomość gruntową, położoną w obrębie ewidencyjnym C., w gminie P., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 89 m². Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że jako dowód w tej sprawie organ I instancji dopuścił operat szacunkowy z 28 października 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. S., z którego wynika, iż wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ustalono według stanu na dzień 29 października 1998 r. (tj. data wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r.) przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Organ II instancji zaznaczył, że sposób analizy rynku i dobór nieruchomości do porównań mieści się w obszarze wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, której nie posiada organ administracji. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego nie może opierać się na podważaniu wyborów dokonanych przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanych jego wiedzą fachową i odpowiednio uargumentowanych, gdyż taki wybór mieści się w granicach prawa. Organ II instancji uznał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił położenie nieruchomości skarżącego, zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., oraz że opisana na wstępie nieruchomość na dzień 29 października 1998 r. położona była w strefie BI 28e Rp, przeznaczonej pod tereny upraw polowych. Dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne wykazała, iż na obszarze sołectw gminy P. transakcje gruntami rolnymi zdarzają się rzadko (klika przypadków rocznie), a uzyskiwane ceny są podobne do siebie i pozostają na bardzo niskim poziomie. W innych sołectwach ceny gruntów rolnych także sytuują się znaczenie poniżej cen nieruchomości drogowych. W związku z powyższym, rzeczoznawca odstąpił od dalszej analizy rynku nieruchomości rolnych, wyjaśniając jednocześnie, iż oczywiste stało się, że wartość nieruchomości według jej przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego jest znacznie niższa niż wartość nieruchomości ustalona według alternatywnego jej użytkowania, tj. zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia (tzw. zasada korzyści). Na tej podstawie biegły dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych (tj. odpowiadającego przeznaczeniu wycenianej nieruchomości wynikającego z celu nabycia) w okresie od listopada 2016 r. do sierpnia 2019 r. Wyselekcjonował 15 transakcji dokonanych w tym czasie na badanym rynku, z których 3 transakcje posłużyły do bezpośrednich porównań. Następnie, określił cechy cenotwórcze (tj. położenie, stopień zurbanizowania sąsiedztwa i przeznaczenie gruntów przyległych) oraz ich wagę dla sprawy. Uwzględnił ceny transakcyjne, liczbę cech różnicujących i ich wpływ na cenę oraz stopień podobieństwa przedmiotu wyceny do nieruchomości porównawczych. Wartość 1 m² określił średnią skorygowanych cen na wysokość 34,07 zł., a łączną wartość nieruchomości skarżącego wyszacował na kwotę 3 032,00 zł. Odnosząc się do przedstawionych wyliczeń organ II instancji ponownie zaznaczył, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny decyduje rzeczoznawca majątkowy. W przedmiotowej sprawie biegły dokonał oceny wiarygodności i przydatności uzyskanych danych z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania, jako podstawy wyceny. Uzasadnił wybór przyjętego podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował rynek transakcyjny. Poddany ocenie operat spełnia również wszystkie wymogi formalne określone w przepisach prawa, nie zawiera błędów rachunkowych oraz opiera się na prawidłowych danych wyjściowych dotyczących szacowanej nieruchomości. Sam natomiast dobór materiału porównawczego oraz ustalenie rodzaju i wysokości współczynników korygujących wchodzi już w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego i nie jest weryfikowany przez organ administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że z pisma rzeczoznawcy majątkowego z 12 lutego 2020 r. wynika, iż nie odnotowano transakcji gruntami drogowymi przy ul. P. oraz w C.. Przywołane przez skarżącego wartości odszkodowań uzyskane przez sąsiadów w ramach postępowań administracyjnych nie mogą stanowić podstawy do wyceny nieruchomości, z tego powodu, że wynikają z decyzji administracyjnych, dlatego nie tworzą rynku nieruchomości. Nie zgadzając się z powyższą decyzją T. M. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, ustalająca wartość rynkową nieruchomości. Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (por. art. 149 u.g.n.). Sąd I instancji zaakcentował, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana jest w ograniczonym zakresie i sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej. Dodatkowo, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę może wystąpić każdy, bowiem art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, ale nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji, skoro w ich ocenie operat nie naruszył obowiązujących i przytoczonych powyżej przepisów prawa. WSA zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i prawidłowo był poddany ocenie przez organ II instancji, który stwierdził, że sporządzono go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jego kwestionowania. W kontekście doboru transakcji sprzedaży działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej, Sąd I instancji zaakcentował, że w świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jednakże brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwił odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Zasadnie zatem organ II instancji nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Z tego względu operat mógł stanowić dowód na okoliczność wartości rynkowej opisanej na wstępie działki o powierzchni 89 m². Zdaniem Sądu I instancji, jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, oraz został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpującą argumentację. Rzeczoznawca dokonał prawidłowego i wyczerpującego opisu nieruchomości oraz przedstawił staranną charakterystykę i analizę rynku gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, ponadto wyczerpująco uzasadnił wybór oraz istotę podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównania parami działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej, z uwzględnieniem cech jej położenia i otoczenia. Dane uzyskane wskutek przeprowadzonych wyliczeń doprowadziły do ustalenia wysokości odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt lit c w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, 2, 4, art. 80 k.p.a. przez formalistyczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z powołaniem się na opracowany w sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego R. S. bez dostrzeżenia, że wskazany operat szacunkowy był przez skarżącego kwestionowany z uwagi na niekompletność danych i naruszał słuszny interes skarżącego, co do uzyskania słusznego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podczas sporządzania operatu szacunkowe biegły rzeczoznawca dokonał ustalenia grupy reprezentacyjnej składającej się z 15 nieruchomości. Były to nieruchomości podobne, wybrane spośród transakcji tego rodzaju z ostatnich 3 lat. Natomiast biegły nie określił, które z 15 transakcji przyjętych do grupy reprezentacyjnej - trzech nieruchomości - dotyczą gruntów drogowych, do których przylegają nieruchomości o charakterze inwestycyjnym bądź nieruchomości nieprzeznaczone na ten cel, choć jak sam biegły wskazał, iż to przeznaczenie gruntu ma wpływ na wzrost wartości nieruchomości drogowych nawet o kilkadziesiąt procent. Sporządzony w ten sposób operat szacunkowy nie daje możliwości poznania czy wśród trzech nieruchomości podobnych, które były zestawiane z wycenianą nieruchomością wzięto pod uwagę, te które graniczyły z nieruchomościami o wyższej wartości wynikającej właśnie z przeznaczenia gruntu (czyli np. z gruntami rolnymi, zielonymi, leśnymi), tak jak grunt należący do skarżącego (działka nr [...] o pow. 3,9782 ha o charakterze rolnym). W wyjaśnieniach rzeczoznawcy nie ma odniesienia do tego zarzutu i uzupełnienia operatu szacunkowego o te informacje, które z puntu widzenia ekonomicznego miały wpływ na wartość końcową wycenianego m2. Organ II instancji wątpliwości skarżącego nie usunął i nie odniósł się do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna stosownie do art. 176 P.p.s.a. spełniać musi wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, zdaniem autora kasacji polegało złamanie każdej wytykanej Sądowi I instancji normy prawnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie zarówno normom materialnym jak procesowym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny może analizować tylko te przepisy, których złamanie skarżący wyraźnie zarzucił Sądowi I instancji. Nie może natomiast badać czy zaskarżonym wyrokiem nie naruszono innych jeszcze norm prawnych. W badanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego sprowadzający się do wskazania na niekompletność operatu z uwagi na pominięcie w nim ustaleń odnośnie przeznaczenia terenów przylegających do trzech nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania. Skarżący kasacyjnie zakwestionował zatem prawidłowość operatu szacunkowego, domagając się jego kontroli w zakresie prawidłowości danych mających wpływ na wartość szacowanej nieruchomości, tj. właściwego doboru nieruchomości podobnych i cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej, ich wag, a w konsekwencji przyjętą charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie sposobu wyceny. Zaznaczyć trzeba, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wyroki NSA z: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19). Ingerencja organu w tę sferę polega na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. Jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Zauważyć przy tym należy, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam, bowiem przy wycenie uwzględnia się wagi cech rynkowych nieruchomości. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji słusznie przyjął, że sporny operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia, gdyż przedstawiono w nim sposób wyceny, wybór podejścia oraz metody określenia wartości. Został oparty na niepodważonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i dostatecznie uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz uwzględnieniu cech różniących te nieruchomości i ich wagi. Różnice w cechach rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania, zostały skorygowane na etapie wyceny poprzez ustalony procent wag poszczególnych cech. Wbrew autorowi kasacji, w operacie określono jaki wpływ na wartość wycenianej nieruchomości ma przeznaczenie gruntów przyległych i wielkość tę rzeczoznawca odniósł do każdej z przyjętych do porównania nieruchomości( strona 8-11 operatu). Skarżący kasacyjnie nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu podważającego prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z powyższych względów podniesiony zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt.1 lit c w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, 2, 4, art. 80 k.p.a. okazał się niezasadny. Biorąc pod uwagę nieskuteczność zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.