I GSK 1418/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 280/20 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Sz. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 280/20 oddalił skargę A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...];[...] w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Od przedmiotowego wyroku A. S. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) - poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi - w sytuacji, gdy: a) podejmowane przez organ administracyjny czynności procesowe nie charakteryzowały się jakąkolwiek koncentracją niezbędną w świetle art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), albowiem miały one charakter tylko czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, b) organ nie wykazał, aby przed doręczeniem skarżącemu tytułów wykonawczych nr: [...] nastąpiło również skuteczne doręczenie skarżącemu upomnień warunkujących - zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) wszczęcie egzekucji administracyjnej względem A. S. 2) art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. - poprzez zaniechanie, wbrew ciążącemu na Sądzie I instancji w tym zakresie obowiązkowi - czy na kanwie rozpoznawanej sprawy zachodziły przesłanki uwzględnienia skargi wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a., to jest w szczególności, czy w aktach sprawy znajdują się dowody doręczenia skarżącemu upomnienia/upomnień, to jest podstawowego warunku wszczęcia egzekucji administracyjnych przeciwko jego osobie (i to dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia); 3) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez stronę, a to w szczególności okoliczności, o których mowa w punkcie 1) lit. b) oraz punkcie 2) powyżej; 4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 54 § 5, art. 54a i art. 18 u.p.e.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji - w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonych orzeczeń są nieprawidłowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zakreślonych przez jej podstawy i wnioski. Polega to na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli sądu, który nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Z akt postępowania wynika, że skarżący kasacyjnie wniósł w toku postępowania egzekucyjnego skargę na przewlekłość całego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.) Zgodnie z tym przepisem zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Zauważyć należy, że przepis ten wyznacza jednocześnie zakres i przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, sprawa przed sądem administracyjnym może zostać rozpoznana tylko w tym zakresie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest taki sposób postępowania egzekucyjnego, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku bądź też obowiązek został wyegzekwowany zbyt późno. Skarżący może kwestionować także, że organ bezpodstawnie odstąpił od dokonania możliwych w danej konfiguracji faktycznej czynności procesowych. Dlatego też organ nadzoru, rozpoznając sprawę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, powinien badać, czy czynności były podejmowane w terminie, w sposób celowy i bez zbędnej zwłoki. Można więc mówić jedynie o okolicznościach zależnych od organu egzekucyjnego (bądź egzekutora), kiedy można mu przypisać swoiste zawinienie w zwłoce. Okolicznością niejako ekskulpującą mogą być działania (zaniechania) uprawnionych podmiotów, np. złożenie przez wierzyciela wniosku o zawieszenie postępowania (zob. także wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2010 r., II FSK 1803/09, POP 2011, z. 3, s. 302). Ponadto przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takim rozumieniu przewlekłość w prowadzeniu postępowania obejmuje również sytuację, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności mają charakter czynności zbędnych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość w postępowaniu egzekucyjnym należy więc utożsamiać z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego w sytuacji posiadania majątku zobowiązanego, z którego możliwe byłoby przeprowadzenie skutecznej egzekucji. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące istoty skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego unormowanej w art. 54 § 1 u.p.e.a. należy dojść do wniosku o niezasadności zarzutów ujętych w punktach 1 lit. a, 2 oraz 3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te bowiem wykraczają poza zakres problematyki przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Wykraczają również poza zakres instytucji skargi na przewlekłość postępowania, uregulowanej w art. 54 § 1 u.p.e.a. Dodać również należy, że zarzutów tych skarżący nie zawarł w skardze na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, która wpłynęła do oddziału ZUS w Szczecinie w dniu 29 listopada 2019 r. i co należy szczególnie podkreślić dotyczyły wyłącznie problematyki przewlekłości postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do rozpoznania ww. zarzutów. Również nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie I lit. a petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej podejmowane przez organ administracyjny czynności procesowe nie charakteryzowały się jakąkolwiek koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Stwierdzenie, czy organ egzekucyjny naruszył ww. przepis wymaga dokonania określonych ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu postępowania egzekucyjnego oraz analizy poszczególnych czynności dokonywanych w toku tego postępowania przez organ egzekucyjny (§ 2). Zauważyć należy, że w zaskarżonym postanowieniu z 10 lutego 2020 r. organ administracyjny szczegółowo przedstawił przebieg postępowania egzekucyjnego. Wiązało się to z dokonaniem przez ten organ określonych ustaleń faktycznych celem wykazania faktycznego przebiegu postępowania egzekucyjnego i poddania go ocenie, a mianowicie czy mamy do czynienia w tej sprawie z przewlekłością postępowania egzekucyjnego, czy też nie. Dodać należy, że ustalenia te zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, który dokonując oceny poczynań organu egzekucyjnego doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie wystąpiło patologiczne zjawisko przewlekłości postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że przedstawione wyżej ustalenia w zakresie stanu faktycznego w tej sprawie poczynione przez organ drugoinstancyjny i zaaprobowane przez Sąd I instancji nie zostały w ogóle zakwestionowane przez autora skargi kasacyjnej. W skardze tej brak jest bowiem zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych związanych z kwestionowaniem ustaleń stanu faktycznego sprawy. Natomiast zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. oraz art. 12 k.p.a. nie sposób skutecznie zakwestionować ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ administracyjny w sprawie, a następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji. W związku z powyższym, skoro autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował ustaleń faktycznych organu administracyjnego w tej sprawie, które następnie przyjął Sąd I instancji również Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na tych ustaleniach nie stwierdził naruszenia art. 12 k.p.a. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji zawartą na stronie 11 i 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić zasadne stanowisko, zgodnie z którym najlepszym środkiem zapobiegającym prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sposób przewlekły jest zapłata dochodzonej zaległości. Dodać należy, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego, czyli postępowania, którego celem jest przymusowa realizacja określonego obowiązku publicznoprawnego nie wyklucza możliwości samodzielnej realizacji tego obowiązku przez zobowiązanego z wyeliminowaniem konieczności użycia środków przymusu. Nie jest również zasadny zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w tym przypadku niewłaściwe zastosowanie ujętych w tym zarzucie przepisów. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet jednego zdania nie poświęcono na wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Z tych wszystkich względów, wobec tego, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).