II OSK 1592/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. oraz M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1799/02 w sprawie ze skargi H. M.-Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt. II SA/Kr 1799/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi H. M.-Z. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji – postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku podniesiono następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z [...] czerwca 2000 r. H. M.-Z. poinformowała organ nadzoru budowlanego o wykonaniu na działce nr [...] położonej w S. przy ul.[...] samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w granicy z jej działką budynku niezgodnie z projektem architektonicznym przedłożonym właściwym władzom. Ponadto, samowolnie prowadzone były przez inwestorów Z. Z. i M. B. roboty budowlane polegające na dobudowie klatki schodowej, przebudowie poddasza istniejącego zakładu przetwórstwa mięsa, co wiąże się z niedopuszczalnym podwyższeniem budynku stojącego w granicy z działką skarżącej. W kolejnym piśmie z dnia [...].09.2000 r. skarżąca zażądała nakazu rozbiórki pomieszczenia bezpośrednio przylegającego do siatki jej ogrodzenia i podkreśliła, iż wydana w dniu [...] decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie uprawniała do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, które faktycznie zostały rozpoczęte [...].06.2000 r. Postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., działając na podstawie art.80 ust.2 pkt 1 w związku z art.83 ust.1 oraz art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Dz.U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), nałożył na Z. Z. i M. B. obowiązek uzyskania: opinii organu architektoniczno-budowlanego, zgody na pozostawienie przebudowanego dachu nad budynkiem masarni w kształcie i formie niesymetrycznej w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu; oceny technicznej robót wykonanych w 2000 r. oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej tych robót z uwzględnieniem zmienionych i przebudowanych elementów oraz określenia docelowego przeznaczenia pomieszczeń; opinii rzeczoznawców w zakresie spełnienia wymagań z warunkami i stosownymi przepisami przeciwpożarowymi, sanitarno-epidemiologicznymi, ochrony środowiska, Państwowego Inspektora Pracy i BHP oraz opinię kominiarską. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte przez inwestorów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Całość robót budowlanych wykonano bez nadzoru osoby uprawnionej. Po rozpoznaniu zażalenia H. M.-Z. postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie art.83c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Organ podniósł, iż bezspornym jest fakt, że wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie i przebudowie elementów poddasza budynku masarni, garażu oraz zewnętrznej klatki schodowej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał iż nieprawidłowo został zastosowany art.81c Prawa budowlanego. Przepis ten ma zastosowanie do uprawnień organów nadzoru budowlanego w razie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub dokonanych robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W sprawie tzw. samowoli budowlanej przepis ten nie ma zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżone postanowienie jak również postanowienie organu I instancji wskazał, iż w świetle zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wnioski organów administracyjnych uznać należy za budzące wątpliwości, a wydane rozstrzygnięcia co najmniej za przedwczesne. Sąd I instancji podniósł, iż pismem z [...] czerwca 2000 r. skarżąca poinformowała organ nadzoru budowlanego o wykonaniu na działce nr [...] położonej w S. samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w granicy z jej działką budynku niezgodnie z projektem architektonicznym przedłożonym właściwym władzom. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie winny były wyjaśnić i jednoznacznie ustalić, czy postępowanie prowadzone w przedmiotowym zakresie nie pokrywa się (w całości lub w części) z innym, prowadzonym odrębnie przez organy nadzoru budowlanego, postępowaniem administracyjnym z wniosku skarżącej. Sąd podkreślił też, iż organ odwoławczy powołał w podstawie prawnej swojego postanowienia art.138 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając postanowienie umarza postępowanie pierwszej instancji. Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu jedynie uchylił postanowienie organu I instancji, ani nie orzekając co do istoty sprawy, ani też nie umarzając postępowania pierwszej instancji, co jest niedopuszczalne w świetle jednoznacznego brzmienia art.138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd wskazał też, że organ odwoławczy sam stwierdził, iż zakres i rodzaj prowadzonych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na zmianie i przebudowie elementów poddasza budynku masarni, garażu oraz zewnętrznej klatki schodowej wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w konsekwencji winien mieć tu bezwzględne zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. Działania te bez wątpienia zostały wykonane bez stosownych pozwoleń lub zawiadomień organów budowlanych. Fakt samowoli potwierdzili ponadto inwestorzy oraz osoba sporządzająca projekt zaplecza sanitarno-higienicznego. W ocenie Sądu ze zwykłego porównania zdjęć wykonanych w trakcie oględzin i przedłożonych do protokołu przez Z. Z. przedstawiających poprzedni wygląd budynku masarni od strony północnej (ul. [...]) przed dokonanymi zmianami, wynika jednoznacznie, iż w środkowej części budynku nie tylko wybudowano klatkę schodową, lecz wyraźnie zmieniono konstrukcję dachu i podwyższono ścianę w celu uzyskania odpowiednich pomieszczeń użytkowych. Zasadnie natomiast organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 83 c ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis ma zastosowanie w razie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub dokonanych robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 48 i 80-83 c Prawa budowlanego) i przepisów postępowania (m.in. art. 7, art. 77 i art. 107 ust. 3 kpa). Skargę kasacyjną od w/w wyroku złożyli Z. Z. i M. B.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 183 § 1 pkt 5 w zw. z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu podmiotu, którego interesów jego wynik bezpośrednio dotyczył, inwestora i użytkownika obiektu będącego przedmiotem postępowania – Zakładu [...] Z. Z., M. B. sp.j., - art. 171 w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotem postępowania administracyjnego było badanie, czy przebudowa garażu oraz nadbudowa muru zostały wzniesione zgodnie z projektem, w sytuacji gdy przedmiotowe przeróbki zostały dopuszczone do użytkowania na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza S. z dnia [...]. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 roku uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] odmawiające rozbiórki pomieszczeń garażu i nadbudowy nad nim oraz przebudowy muru ogrodzeniowego na działce [...] położonej w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym zostali zawiadomieni jedynie Z. Z. i M. B.. Nie został jednak zawiadomiony inwestor, a zarazem użytkownik budynku, którego dotyczy postępowanie - Zakład [...] Z. Z., M. B. sp.j. Przedmiotowa spółka powstała z przekształcenia spółki cywilnej Z. Z. i M. B.. Spółkę tą należy uznać za inwestora, który wzniósł budynek będący przedmiotem postępowania. Przedmiotową spółkę należy również uznać za inwestora dokonującego przebudowy obiektu, którego rzekoma nielegalność była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Podniesiono ponadto, iż spółka jawna jest od 1993 roku użytkownikiem przedmiotowego obiektu. Zdaniem strony skarżącej wynik postępowania sądowoadministracyjnego bezpośrednio dotyczył praw spółki jawnej, w związku z powyższym nie zawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu należy uznać za uniemożliwienie temu podmiotowi ochrony swoich słusznych praw. To z kolei, w świetle art. 183 § 1 pkt. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, iż nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że w ramach postępowania administracyjnego obowiązkiem organów było zbadanie, czy przebudowa pomieszczeń garażu i nadbudowa nad nim, a także przebudowa muru ogrodzeniowego na działce [...] położonej w S. przy ul. [...] zostały przeprowadzone zgodnie z prawem. Jak wynika bowiem z uzasadnień uchylonych decyzji, wszystkie te przebudowy zostały dopuszczone do użytkowania na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza S. z dnia [...]. W związku z powyższym organy administracyjne nie były zobowiązane, ani nawet uprawnione do badania legalności prac, których efekty zostały dopuszczone do użytkowania na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej. Z pisma wnioskodawczyni inicjującego postępowanie administracyjne wynika, iż domagała się ona rozbiórki fragmentów budynku wzniesionych w roku 1994, a więc dopuszczonych do użytkowania na podstawie przywołanej prawomocnej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu po rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw, a przede wszystkim wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej postępowanie przeprowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie nie jest dotknięte nieważnością z powodu pozbawienia strony – Zakładu [...] Z. Z., M. B. Spółka jawna w S. możliwości obrony swych praw. W rozpatrywanej sprawie pozbawienia możności działania, autor skargi kasacyjnej upatruje w nie zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu sądowym podmiotu, którego interesów wynik tego postępowania bezpośrednio dotyczył - Zakładu [...] Z. Z., M. B. Spółka jawna w S., zwanej dalej Spółką. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działanie w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (por. wyrok SN z dnia 17 lutego 2004 r., III CK 226/02, Lex 163995). Brak zawiadomienia przez Sąd strony postępowania o terminie rozprawy stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zatem, czy uchybienie to istotnie pozbawiło stronę możliwości obrony swych praw, należało uwzględnić okoliczności niniejszej sprawy. Nie zawsze bowiem takie uchybienie narusza prawo strony do obrony, podobnie jak nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne kontrolowane przez Sąd I instancji zakończyło się [...] poprzez wydanie zaskarżonego do tego Sądu postanowienia. W postępowaniu tym nie uczestniczyła spółka jawna, ponieważ w tym czasie nie mogła być stroną postępowania administracyjnego. Art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne o organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Również ustawa Prawo budowlane nie przyznaje spółkom jawnym praw przysługujących spółkom posiadającym osobowość prawną z mocy odrębnych przepisów, i w tym zakresie odsyła do przepisu ogólnego art. 29 K.p.a. Stąd, w przypadku spółek prawa handlowego nieposiadających osobowości prawnej, w postępowaniu administracyjnym za strony postępowania uznawani byli jedynie wspólnicy tych spółek. Dopiero z dniem 25 września 2003 r. na podstawie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 408), został wprowadzony do Kodeksu cywilnego art. 331, na mocy którego do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Od tego momentu, na podstawie art. 8 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) w związku z art. 29 kpa i art. 331 kc, spółka jawna mogła być stroną postępowania administracyjnego. [Zob. też wyrok WSA w Warszawie z 11.03.2004, sygn.akt II SA 1563/03, LEX nr 158933]. Skoro zatem Zakład [...] Z. Z., M. B. Spółka jawna w S. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym nie stała się ona z mocy przepisu art. 33 § 1 p.p.s.a. uczestnikiem postępowania sądowego. Mogła natomiast zgłosić swój udział w postępowaniu stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. Jak wynika bowiem ze złożonego przy skardze kasacyjnej odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego oraz akt sądowych wszyscy wspólnicy ww. spółki jawnej, jak również wszyscy członkowie zarządu tej spółki byli zawiadamiani o toczącym się postępowaniu, w tym również postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Zarzut naruszenia art. 33 § 1 w związku z art. 183 .§ 2 pkt 5 p.p.s.a należało zatem uznać za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 171 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) wskazać należy, iż wobec braku jego uzasadnienia nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny skontrolowany. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zarówno jej podstawami, jak i zarzutami w niej zamieszczonymi. Art. 171 p.p.s.a. stanowi, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, przepis art. 134 w § 1 stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś § 2, iż Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uzasadnienie powyższego zarzutu stanowi polemikę z Sądem I instancji co do prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł związku ww. zarzutów z zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), należało orzec jak w sentencji.