II SA/Kr 678/20

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta i Gminy S. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie znak [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 6 marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją roczną nr 1488 ZZ, Nowy Sącz, OS/2020 ustalił Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Szczawnicy na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Nowotarskiego decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r., znak: OŚ.6341.1.24.2016.AS za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 632.00 złotych za pobór wody z potoku Czarna Woda w km 2+920 w miejscowości Jaworki, gm. Szczawnica dla zaopatrzenia ludności w wodę, płatną w czterech kwartalnych ratach. Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w Szczawnicy złożył reklamację od ustalenia opłaty stałej określonej w informacji rocznej nr 1488 ZZ, Nowy Sącz, OS/2020, z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego. Zakwestionował on sposób obliczenia opłaty, a w konsekwencji jej wysokość wskazując, że "wzięta do obliczeń wartość 24,88 m3/h jest iloczynem maksymalnego godzinowego poboru wody określonego w pozwoleniu wodnoprawnym i współczynnika nierównomierności godzinowej poboru wody i nie stanowi podstawy do obliczeń". Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia z dnia 6 kwietnia 2020 r., znak KR.ZUO.3.4700.1488.2020.JM, działając na podstawie art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 p. 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. Z 2020 póz. 310), § 1 pkt 5 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, póz. 2502) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2020 r., póz. 256), po rozpatrzeniu powyższej reklamacji od ustalenia opłaty stałej w informacji rocznej nr 1488 ZZ, Nowy Sącz, OS/2020 określił Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Szczawnicy na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Nowotarskiego decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r., znak: OŚ.6341.1.24.2016.AS za okres1l stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 632,00 złotych za pobór wody z potoku Czarna Woda w km 2+920 w miejscowości Jaworki, gm. Szczawnica dla zaopatrzenia ludności w wodę, płatną w czterech kwartalnych ratach po 158,00 złotych każda. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne: "Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych". W myśl § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód powierzchniowych przewidziano kwotę 250,00 złotych na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Opłata roczna została zatem ustalona na kwotę 632,00 złotych. Opłatę stałą obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 24.88 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00691111 m3/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z dodanym do ustawy - Prawo wodne art. 552a, który obowiązuje od dnia 1 stycznia 2020 r. Natomiast parametrem na podstawie którego ustalana jest opłata stała jest maksymalny przepływ Qmax w m3/s. Jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym nie występuje wielkość przepływu w m3/s, należy ją wyliczyć w pierwszej kolejności korzystając z m3/h - Prawo wodne art. 552a. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyżej opisaną decyzję, Miasto i Gmina Szczawnica reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Szczawnica zarzuciła tej decyzji naruszenie szeregu przepisów oraz wniosła o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr 1488 ZZ Nowy Sącz, OS/2020 z dnia 6 marca 2020 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej decyzji opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (250,00 złotych na dobę za 1m3/s), czasu wyrażonego w dniach (366 dni) i maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (24,88 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00691111 m3/s), co doprowadziło do określenia przedmiotowej opłaty na poziomie 632,00 złotych. Skarżący wskazał, że pozwolenie wodnoprawne dla ujęcia wody "Czarna Woda" z dnia 8 czerwca 2016 r., znak OŚ.6341.1.24.2016.AS określa maksymalny pobór wód w ilości 266,61 m3/dobę, wynoszącym po przeliczeniu 0,003086 m3/s. Powyższe zdaniem Skarżącego jednoznacznie wskazuje, że podczas obliczeń dokonywanych zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne Organ powinien wziąć pod uwagę wartość - 0,003086 m3/s, a nie 0,00691111 m3/s. Ta ostatnia wartość jest iloczynem maksymalnego poboru wody określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w przeliczeniu na m3/s i współczynnika nierównomierności godzinowej poboru wody, a tym samym nie może stanowić podstawy do obliczeń wysokości opłaty stałej zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy Prawo wodne. Wzięcie pod uwagę wartości 0,003086 m3/s powinno skutkować tym, że opłata stała winna zostać określona na kwotę 282,37 złotych, a nie jak to uczyniono wskazując kwotę 632,00 złotych. Skarżący podkreślił, że w oparciu o analizę wielkości rzeczywistego wykorzystania wody w poprzednim okresie oraz analizę udokumentowanych potrzeb w zakresie rezerw wody dla ujęcia wody "Czarna Woda" określono zasoby dyspozycyjne wody w wysokości 0,00432 m3/s , przy czym zarządca ujęcia wody wnioskował o ujęcie średniodobowo 0,003086 m3/s, co w ujęciu rocznym równe jest około 97.312 m3 wody. Wartość od której została naliczona opłata stała, to dopuszczalny maksymalny godzinowy pobór wody (który może być realizowany w warunkach chwilowego, zwiększonego zapotrzebowania na wodę, przy założeniu, że nie zostanie naruszony przepływ nienaruszalny (biologiczny) - czyli poza okresami niżówkowymi), w wysokości 0,00691111 m3/s. Wartość ta w ujęciu rocznym odpowiada pozyskaniu 217.949 m3 wody, co znacznie przewyższa wyliczony dopuszczalny pobór wody określony dla ujęcia wody "Czarna Woda" w rozmiarze 136.236 m3 oraz wnioskowany do pozyskania przez zarządcę na poziomie 97.312 m3. Dodatkowo pobór wody w wysokości 0,00691111 m3/s, który posłużył jako wartość do obliczenia opłaty stałej jest wyższy niż określone zasoby dyspozycyjne, możliwe do ujęcia w obrębie przekroju ujęcia wody "Czarna Woda", a co za tym idzie naruszałby obliczony przepływ nienaruszalny, który powinien być pozostawiony w cieku dla zapewnia ciągłości życia biologicznego poniżej. Zdaniem Skarżącego niewłaściwym jest naliczanie opłaty stałej za korzystanie z wód powierzchniowych opierając się na maksymalnych godzinowych dopuszczalnych poborach wody, a nie średnich dobowych poborach wody, które są podstawą do określenia wnioskowanych maksymalnych rocznych poborów wody dla wskazanego ujęcia wody. Podkreślił on również, że istota sporu dotyczy właściwej interpretacji art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który w drodze analogii do art. 271 ust. 2 tej ustawy winien być interpretowany w ten sposób, że do obliczenia opłaty stałej powinien być zastosowany wskaźnik sekundowy określony w pozwoleniu wodnoprawnym, ale z uwzględnieniem ilości maksymalnego rocznego poboru. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że argumentacja Skarżącego jest chybiona z uwagi na nowelizację przepisów i wprowadzenie do ustawy Prawo wodne art. 552a, który to przepis wszedł w życie z dniem 23 listopada 2019 roku, ale zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej zastosowanie znajduje on po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 rok. Zdaniem Organu skoro art. 552a ustawy Prawo wodne odnosi się do przypadków, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, to oczywistym jest, że jeśli pozwolenie wodnoprawne określa zakres korzystania z wód w m3/s, to do ustalenia wysokości opłaty należy zastosować właśnie ten wskaźnik. W takich przypadkach wskaźniki maksymalnego poboru godzinowego czy rocznego nie mają żadnego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Zaskarżoną decyzją organ administracji określił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 632,00 złotych za pobór wody z potoku Czarna Woda w km 2+920 w miejscowości Jaworki, gm. Szczawnica dla zaopatrzenia ludności w wodę, za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r., płatną w czterech kwartalnych ratach po 158,00 złotych każda. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 p. 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. Z 2020 póz. 310), § 1 pkt 5 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, póz. 2502) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2020 r., póz. 256). Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter proceduralny i przewiduje, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Zarówno art. 271 ust. 1 p. 3 lit. a ustawy Prawo wodne, jak i § 1 pkt 5 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne zostały błędnie wskazane jako podstawy prawne zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczą one opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Niewątpliwie powyższe stanowi uchybienie Organu, jednakże nie nosi ono cech istotności prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na okoliczność, że w systemie prawa istnieją przepisy prawa stanowiące właściwą podstawę prawną dla przedmiotowej decyzji, a mianowicie art. 271 ust. 3 ustawy prawo wodne oraz § 15 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, na które to przepisy wskazywał Organ w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Sposób wyliczenia opłaty stałej reguluje art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie, z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W § 15 pkt. 2 wskazanego powyżej rozporządzenia za pobór wód powierzchniowych przewidziano kwotę 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. "Czas wyrażony w dniach" należy rozumieć, jako ilość dni w roku, czyli w aktualnym roku przyjąć ten wskaźnik na poziomie 366. Zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej m. in. za pobór wód powierzchniowych "ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty." Oznacza to, że opłata stała jest określana dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Przechodząc do trzeciego parametru determinującego wysokość opłaty należy przypomnieć, że w powołanym wyżej art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne mowa jest o "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym (...) maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych, wyrażonej w m3/s". Kluczowa jest więc treść pozwolenia wodnoprawnego i określone tam limity roczne, na podstawie których wylicza się ilość wody w m3/s. Powyższe okoliczności, tj. zarówno stawka jednostkowa opłaty (250 złotych na dobę za 1 m3/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (366 dni) są bezsporne w przedmiotowej sprawie. Istotą sprawy jest natomiast okoliczność, że udzielone Skarżącemu pozwolenie wodnoprawne na pobór wody z potoku Czarna Woda nie określa maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód powierzchniowych wyrażonego w m3/s. Opisana wyżej sytuacja objęta jest obecnie zakresem zastosowania art. 552a pkt 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Podkreślić należy, że celem wprowadzenia wskazanej regulacji było usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie poprzez wprowadzenie przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Regulacja z art. 552a wprowadzona została mocą art. 1 pkt 88 ustawy z 11 października 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170), która weszła w życie dnia 23 października 2019 r. Jednocześnie art. 9 ustawy zmieniającej stanowi, że przepisy art. 552a ustawy Prawo wodne stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Aktualny stan prawny nie budzi wątpliwości, że charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do obliczenia opłaty stałej maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Celem opłaty stałej jest właśnie uwzględnienie tego rodzaju obciążenia środowiska wodnego, sprowadzającego się do konieczności zapewnienia stałej gotowości środowiska do korzystania przez uprawniony podmiot z zasobów wodnych w pełnym zakresie wynikającym z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Innymi słowy stanowi ona rekompensatę za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwi korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwej do pobrania wody na rok. Wobec powyższego Organ słusznie podczas obliczania wskaźnika dokonał przeliczenia wartości 24,88 m3/h na wartość 0,00691111 m3/s, a nie jak wskazywał Skarżący wartości średniodobowej wynoszącej 266,61 m3/ dobę. Konkludując, zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 kwietnia 2020 r. odpowiada prawu, w związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.